Если губернатор не сочтет нужным утверждать реше­ние земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на раз­решение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предво­дителя дворянства, вице-губернатора, управляющего ка­зенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотре­ние министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право приостанавливать постановления зем­ских собраний. Однако вместо недельного установлен двух­недельный срок такого приостановления. Поводами к при­остановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сена­ту, а нецелесообразных - государственному совету и коми­тету министров.

Такой же строгий надзор был установлен и за город­ским самоуправлением. Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губерн­ским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразно­сти постановлений городских дум решаются в том же по­рядке, что и постановления земских дум только в том слу­чае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановле­ний земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, состав­ляющих градоначальство, и для тех уездных городов, ко­торые внесены в особое расписание, составляемое мини­стром внутренних дел и утверждаемое царем по предло­жению комитета министров.

Постановления городских дум по ряду вопросов требо­вали утверждения губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столи­цами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для столиц[7].

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом гу­бернские, собрания такое право получили. Причем обяза­тельную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреж­дений самоуправления в России в рассматриваемый пери­од характерна их постоянными конфликтами с правитель­ственными установлениями. Споры велись по поводу рас­ширения источников земских доходов, об отмене прави­тельственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления зем­ских собраний и управ, предметов ведения земств и др Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах ока­зывалось победителями. И все-таки благодаря воле, на­стойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей, земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей, и что оно может принести госу­дарству и россиянам гораздо больше пользы, решая и Другие проблемы.

Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х годов утверждается система земских медицинских стацио­наров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватя­ми и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Ле­чебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

До 1864 года в России почти не было сельских школ. К 1910 году существовало уже около 28 тысяч земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выде­ляемых правительством земствам и городам после револю­ции 1905-1907 годов. Благодаря заботам земств была соз­дана сеть библиотек. В 1898 году было более 2 тысяч школьных и 3 тысяч внешкольных библиотек, а к 1910 году - всего более 30 тысяч. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышлен­ности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономиче­ская служба к 1910 году была налажена в 310 уездах. Око­ло 1500 земских агрономов помогали крестьянским хо­зяйствам.

Сделано было немало. И самое удивительное, что сде­лано при полном отсутствии в арсенале земств принуди­тельных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но без власти"[8]. Решения земских учреждений, кроме не­большого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению до­вольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, за­щищенные гражданско-правовыми установлениями, зем­ства командовали деньгами, которые сами делали свое де­ло без понуканий и административных принуждений.

Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства - местное само­управление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становле­ния здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление цар­ского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса са­моуправления, реакционные сословные ограничения и тра­диции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассмат­риваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления. Не будем забы­вать - даже территориально земское и городское само­управление было введено в России главным образом в ко­ренных ее губерниях. Его вплоть до февральской револю­ции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе, в западных губерниях. Застряли в царских канцеляриях и идеи либе­ральных земцев о введении так называемой "мелкой зем­ской единицы", то есть об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 года, установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.