Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинно­стей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сбо­ров. Таким образом, процесс начинался "снизу". Разумеет­ся, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уезд­ные оценочные комиссии. Например, в уездах в их состав входили уездный представитель дворянства, податный ин­спектор, один из участковых земских начальников по наз­начению губернатора, представитель уездной земской управы, два члена уездного земского собрания, два члена от городской думы уездного города по ее выбору, а также членов от ведомств (государственных имуществ, уделов и горного, по одному от каждого в тех уездах, где существу­ют казенные и удельные имущества и горные промыслы). Уже сам состав оценочных комиссий не позволял никаких вольностей в пользу увеличения окладов имущих слоев. Кроме того, самим законом устанавливались жесткие пра­вила оценки, которые освобождали от обложения такие объекты, которые обеспечивали преимущества более зажи­точным категориям населения как дворянского, так и ку­печеского сословий, а также предпринимателей-промыш­ленников.

Сначала общие основания оценки недвижимых иму­ществ составлялись губернской оценочной комиссией, за­тем они сообщались на заключение уездным земским со­браниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского со­брания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной ко­миссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутрен­них дел и другими министрами "по принадлежности".

Таким образом процент оценки имущества для после­дующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по кон­кретным налогоплательщикам и составлением смет расхо­дов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинно­стях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повин­ностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с определением доходов и расходов. Каждое мини-стерство или главное управление получало из губернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего тре­хлетия"; изыскивались причины возвышения или пониже­ния сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заклю­чения свои по рассмотренному проекту сообщались ми­нистру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям но­вого трехлетия. В ней по установленной форме предназна­чалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких ис­точников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израс­ходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии (или области), к которой принадлежат те мест­ности. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законода­тельным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправле­ниями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[6].

Характеризуя систему составления земскими учреж­дениями смет и раскладок, порядок расходования со­бранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограничен­ному произволу местных учреждений, это право есть не­отъемлемая принадлежность верховной власти, и без по­трясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансо­вой сфере: а) определение местных потребностей на пред­меты расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятель­ное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о само­управлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читате­лю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреж­дениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль прави­тельственных чиновников. Согласно Уставу о земских по­винностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по дого­ворам и соглашениям ("при займах, покупках и иных дей­ствиях, по исполнению повинности хозяйственным обра­зом") были вменены "тщательному наблюдению губернато­ра".

И вот такого рода земская система налогообложения, по мнению некоторых авторов, упрекающих "современных первооткрывателей самоуправления" в "невежестве" и претендующих на свою исключительную компетентность в этих делах, "сейчас как никогда может быть востребова­на"24. Воистину надо совершенно не знать реалий россий­ского местного самоуправления конца XIX века, чтобы призывать к использованию опыта организации его финан­сов.

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том чис­ле в сфере финансовой, земского и городского самоуправ­ления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 году при установлении но­вых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских собра­ний требованию закона и общим государственным интере­сам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал реше­ния по ряду дел, но если до 1890 года для такого утверж­дения был установлен определенный срок (для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержден­ным, то теперь по Положению 1890 года не устанавли­валось никакого срока. Постановления, требующие утвер­ждения, не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не соизволяли их утвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений был весьма широк и включал: постановление земских со­браний о разделении земских путей сообщения на губерн­ское и уездное, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местных произведений, об откры­тии новых ярмарок, об установлении такс за проезд в лег­ковых извозчиках и других общественных экипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным соору­жениям и переправам и т.д.; для утверждения министром внутренних дел - о разделении имуществ и заведений об­щественного призрения на губернские и уездные, о пере­ложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.