Если в Положении 1864 года для избирательных съез­дов крестьян была сделана оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь по­следовательно провести в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьяне мог­ли теперь избирать гласных только от крестьян. Запреще­ние духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространил на все христианские исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском предста­вительстве.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съезда лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо ис­ключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похи­щенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденно­го или полученного через обман имущества и ростовщиче­ство, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были осво­бождены от наказания за Давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от долж­ности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высо­чайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подверг­шиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных не­счастными; лишенные духовного сана или звания за поро­ки, или исключенные из среды обществ и дворянских со­браний по приговорам тех сословий, к которым они при­надлежат; состоящие под негласным надзором полиции"1.

Такие ограничения не согласуются с нынешними зако­нодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ог­раждая его от проникновения уголовных или тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения те­перь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосу­дарственными законодательными актами, но и в междуна­родных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы не только открыто участву­ют в выборах, но и избираются в представительные орга­ны всех уровней, особенно в органы местного самоуправле­ния, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 года устано­вило податный (налоговый) ценз и группировку избирате­лей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каж­дым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недви­жимого имущества, находящегося в пределах города и оценочного в пользу города сбора в столицах - не менее 3000 р.; в городах же с численностью населения, превы­шающей 100000 - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значи­тельных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не ме­нее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирате­лей.

Поначалу и в городах хотели группировать избирате­лей по сословному принципу, но затем это было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований разделять городских избирателей на группы в зависимости от при­надлежности к городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собой не имеющие - соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к другому городскому состоянию, никакой связи с городом и город­ским хозяйством не устанавливающей.

Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два ограни­чения, лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по город­ским сборам свыше полугодового оклада.

Гласные земских собраний избираются на три года, гласные городских дум - на четыре. В состав уездного зем­ского собрания кроме гласных входят представители ве­домства государственных имуществ и удельного (по одно­му от каждого), назначаемые начальником местного управ­ления земледелия и государственных имуществ и соответ­ствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначе­ние; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли глас­ными. Кроме того, в заседании земского собрания участву­ют инспектор сельского хозяйства по приглашению пред­седателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улуч­шения - представитель главного управления землеуст­ройства и земледелия по назначению главного управляю­щего землеустройством и земледелием.

Губернское земское собрание составляется из уездных гласных (в городах Санкт-Петербурге, Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными городскими ду­мами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих госу­дарственным имуществом и удельным управлением, депу­татов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не со­стояли губернскими гласными, и некоторые другие губерн­ские чиновники.

Первоначально при подготовке еще Положения о гу­бернских и уездных земских учреждениях 1864 года про­ектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обес­печено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены комиссий, готовившие проект Положения, губернские со­брания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, бу­дучи избранными членами уездного собрания, которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять населе­ние, как если бы они были избраны непосредственно съез­дами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 годах было 2284, из них дворян и чи­новников 1682, то есть 81%[2].