Земское и городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

В российском законодательстве вплоть до законода­тельных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после кре­стьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие по­пытки установить в России местное управление на сколь­ко-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских при­вилегий в общегражданские права, а крепостнические нра­вы пропитывали всю общественную атмосферу, выращи­вали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы кре­постной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участ­ников и организаторов становилось ясным, что они послу­жат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губерн­ских и уездных учреждений, проектировала местное само­управление, исходя первоначально из самых прогрессив­ных демократических идей. В материалах комиссии со­держится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правитель­ственной власти лишь надзор за законностью состояв­шихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на прак­тике претерпели существенные изменения. Земские уч­реждения, как и городские органы самоуправления, пред­стали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего самоуправление устанавливалось в гра­ницах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично бы­ло бы приблизить самоуправление к волости, основу кото­рой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сослов­ной единицей. Поэтому самоуправление на первом дере­венском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтий­ских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых госу-дарствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представляв­шим собой даже в подробностях сколок со шведского об­щинного устава 1862 года.

Далее, земские и городские самоуправленческие уч­реждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление ока­залось поэтому проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала.

Некоторые наши современные исследователи, ратую­щие за использование в организации современного россий­ского местного самоуправления земского опыта, видят в дуализме земства уникальность его организации, рассуж­дая при этом о параллельности систем управления - госу­дарственной и представительной, избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системы управления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживались строя взаимоотношений, в кото­ром обеспечивалась самостоятельность действий каждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще од­ной системы местного самоуправления, никем не испытан­ной, но реальной и подходящей для заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, что дуализм местного самоуправления сочетался с неже­ланием царского правительства выпускать местное само­управление из поля своего зрения. И если по положению 1868 года давление царских чиновников на земства и го­родское управление ограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение 1892 года существенно усилило бюрократиче­ский надзор за выборными органами местного самоуправ­ления. И когда мы говорим о достижениях земских учреж­дений в организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что все это делалось не благодаря "дуализму" земства, а вопреки ему, вопреки нажиму, ко­торый постоянно испытывали земские учреждения со сто­роны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному са­моуправлению. Так что с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления).

Вряд ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов), основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в выборах обладания определенным числом земельных деся­тин и немалым другим недвижимым имуществом. По По­ложению 1864 года выборы в уездные земские представи­тельные учреждения проводились на трех избирательных съездах - уездных землевладельцев, городских избирате­лей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями - то есть на двухстепенной основе.

Учрежденное Положением 1864 года деление выбор­щиков по куриям, где немалое значение имел имуществен­ный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения пре­имущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских со­стояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже от­дельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных крестьян при­менялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой во­лости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа вы­борности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.