ОТМЕНА КРЕПОСТНОГО ПРАВА

Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления. После 19 фев­раля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики. Каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным представите­лем административной власти. В местном уездном и губернском управлении большая часть должностей, са­мых влиятельных в повседневной жизни замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей.

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший различные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связаные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них.

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиковот сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях.

Структура земских учреждений была предложена а следующем виде. Как в губернии, так и в уезде органы, заведующие земским хозяйством, были разделены на распорядительные и исполнительные. Первые установились в виде земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомя­нутыми куриями, причем число гласных, входящих в состав уездного земского соб­рания. колебалось, в зависимости от разме­ров уезда, от четырнадцати до ста с лишним. Губернское собрание составлялось из губернских глас­ных. выбираемых уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные предводители дворянства, председателями губернских собраний — гу­бернские предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйст­вом уезда, губернские — теми хозяйственно-распорядительными делами, которые касались целой губернии. Но при этом уез­дные собрания были признаны вполне не­зависимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для уста­новления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий и, на­конец, для выбора исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего де­ла, и для рассмотрения и утверждения еже­годно представляемых им этими органами отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы — гу­бернские и уездные, — состоящие из пред­седателя и нескольких членов каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские собрания должны были избирать и управы.

Что касается компетенции земских уч­реждений, то Милютин, председатель комиссии, не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, на­стаивал лишь на том. чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельно­стью и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному Сенату, и что губернаторам при этом было предоставлено лишь право надзора за законностью их действий. Перво­начально в заведование земских учреждений предполагалось передать те дела, которые в дореформенные времена велись местным на­чальством на средства губернского земского сбора, из которых важнейшими были уст­ройство и содержание местных путей сооб­щения, а также отбытие повинностей подводной и постойной, дела, подве­домственные приказам общественного призрения, т. е. больницы и богадельни, и . наконец, продовольственные дела , частично подведомственные губернским и уездным учреждениям, частично — помещикам и окружным управлениям государственных имуществ и удельного ведомства.

Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по поло­жению 1 января 1864 г. всесословных орга­нов местного самоуправления.

Они были распространены первоначаль­но лишь на 33 губернии и в этих губерниях открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты в 19 губерниях, к 1 января 1867 г.—еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в течение 1867 г. — еще в 2 и после 1 января 1868 г. — еще в 4. Вся область деятельностиземств указана во 2-й статье земского положения 1864 г. Сюда относятся прежде всего различные так назы­ваемые земские повинности: дорожная, под­водная, постойная, т. е. обязанность содержать дороги в исправности, проводить новые дороги в случае надобности, содер­жать так называемую земскую почтовую гоньбу, т. е. земских почтовых лошадей и станции для внутреннего сообщения в уездах, и затем вводить помещения для чиновников, командируемых на места, и для проходящих войск. К числу земских дел отнесено и продовольственное дело, т. е. забота о народном продовольствии; сюда же отнесено и общественное призрение в широком смысле слова — попечение о кале­ках, неимущих людях и вообще о лицах, нуждающихся в общественной помощи, а также и содержание соответствующих обще­ственно-филантропических учреждений. Сюда же включено и попечение о развитии торговли, промышленности и в особенности сельского хозяйства на местах, а также стра­хование имуществ. Сюда же отнесено было и попечение о народном здравии, т. е. санитарно-медицинская часть на местах, и, наконец, попечение о народном образовании в губерниях и уездах, о постройке церквей и содержании мест заключения.

Вот те задачи, которые очерчены 2-й статьей земского положения. Надо сказать, что почти все эти задачи не были созданы вновь, а существовали и раньше и, в принципе, признавались и дореформен­ным законодательством. Вышеупомянутые земские повинности удовлет­ворялись и в дореформенное время при помощи различных местных полицейско-бюрократических и сословных учреждений, которые пользовались для этого определен­ными земскими сборами, а затем имели в своем распоряжении и весьма существенные натуральные повинности, которые насе­ление отбывало по назначению губернских и уездных властей для удовлетворения этих нужд. какими же средствами и способами должны были земства удовлетворять все эти нужды и исполнять данные повинности? До реформы земские повинности, по закону 1851 г., по “Уставу о земских повинностях”, разделены были на государственные и губернские, и соответст­венно этому и тот земский сбор, который шел на удовлетворение этих повинностей, делился на государственный и губернский земский сбор. К числу первых повинностей, государственных, отнесено было, во-первых, содержание почтовых станций на больших трактах, затем постройка и содержание главных шоссейных дорог, магистральных линий, затем содержание земской полиции, содержание главнейших этапов и та особая воинская повинность, которая называлась рекрутчиной, т. е. содержание помещений для призывавшихся рекрутов и доставка взя­тых рекрутов в те части, куда они были назначены. К числу вторых, т. е. повинностей, со­держимых на губернский земский сбор, бы­ло отнесено содержание так называемых губернских дорог, второразрядных и третье­го разряда, содержание почтовой гоньбы, квартирная повинность, содержание тех чиновников разных местных казенных уч­реждений, которые заведовали перепиской по делам о земских повинностях, расходы по полюбовному межеванию, расходы на ос­попрививание и, наконец, выписка се­натских ведомостей, где публиковались законы и правительственные распоряжения.