Нет ясности в отношении положения местного самоуправления и в готовящемся федеральном законе - Бюджетном кодексе. В проекте закона взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов посвящено всего четыре строки, в которых предусматривается возможность предоставления муниципальным образованием субвенций из федерального бюджета.

Как показывает международный опыт федеративных государств, выделяются две модели федеративных межбюджетных отношений. Первая - дуалистическая модель, или модель двух равноправных партнеров - федеративного центра и субъектов Федерации, действующих независимо в рамках своих полномочий, и в которой полномочия местного самоуправления значительной мере определяются субъектом Федерации. Вторая - корпоративная модель, в которой местное самоуправление является третьим равноправным партнером и в которой функции разных бюджетных уровней тесно переплетены. Если первая модель в срезе напоминает как бы слоеный торт, то вторая - торт “мраморный”. Первая модель характерна, например, для Канады и Индии, а вторая - США и Бразилии. Специфика модели межбюджетных отношений во многом определяет формы и инструменты бюджетного вертикального и горизонтального выравнивания. Идеология действующего и разрабатываемого в России законодательства дает основание полагать, что выбор делается в пользу дуалистической модели бюджетных взаимоотношений, что может вести к неоправданному, на наш взгляд, ограничению регулирующей роли центра в условиях острых контрастов в бюджетном положении субъектов Федерации и еще больших контрастов на уровне их местных бюджетов. Такая тенденция в целом идет вразрез с огромной потребностью в сильной государственной региональной политике, направленной на борьбу с кризисными явлениями, поразившими треть российских городов и почти половину поселков городского типа.

Сложность рассмотренных выше проблем показывает, что эффективным может быть только комплектный подход к их решению. Не углубляясь в детализацию предложений, отметим следующие важнейшие направления совершенствования межбюджетных отношений.

Во-первых, это отход от практики общего распределения основных налоговых поступлений между всеми тремя бюджетными уровнями, что предполагает проведение разграничения налогов по уровням власти, закрепление ряда так называемых регулирующих налогов за отдельными бюджетными уровнями (одним, двумя).

Например, поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта, а подоходный налог с населения - между бюджетом субъекта и его местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразно было бы оставить для бюджета субъекта, а введение местных властей передать налог на субъектов малого предпринимательства. Это не только существенно укрепит налоговый потенциал местных бюджетов, но и даст стимул местным органам власти активно содействовать экономическому развитию их территорий, укрепит их связь с собственными избирателями.

Во-вторых, это использование регулирующих налогов не только как инструмента вертикального, но и горизонтального выравнивания, что позволило бы уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Это предполагает введение в систему распределения налоговых доходов дополнительно к показателю сбора иных критериев (например, численности населения), способствующих сглаживанию горизонтальных бюджетных дисбалансов. Например, установленная для всех субъектов доля в поступлениях от НДС могла бы наполовину распределяться в соответствии со сбором налога и наполовину - с численностью населения.

В-третьих, это определение места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений. Если российские традиции и условия не позволяют местному самоуправлению стать равноправным партнером в межбюджетных отношениях с федеральным центром и субъектами, следует юридически оформить их подчиненную роль во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить доходы и расходы между ними и региональными бюджетами, сформировать их права и гарантии их прав в отношениях с вышестоящими бюджетами. В любом случае, независимо от модели бюджетных взаимоотношений, концентрация огромного дефицита на нижнем бюджетном уровне требует пересмотра государственной региональной политики и системы бюджетной помощи регионам, более тесной увязки ее с объективными бюджетными потребностями территорий. Перспективным, на наш взгляд, представляется развитие системы прямой помощи местным властям из федерального бюджета путем выделения или формирования нового фонда инвестиционных и других целевых трансфертов муниципальным образованием.

У казначейской системы еще много проблем, много еще не сделано, но уже сегодня федеральное казначейство смогло взять под свой контроль вопросы, до которых раньше у Правительства руки не доходили.

Органами казначейства обеспечивается сопровождение и контроль за прохождением средств федерального бюджета из центра на места. Территориальными органами ведется предварительный и текущий контроль за использованием средств федерального бюджета. Все это лишь начало превращения казначейской системы в такую, которая будет в полной мере обеспечивать уход от суррогатных форм финансирования расходов бюджетов всех уровней, обеспечивать прозрачность бюджета полноту и ясность его исполнения.

2. Кассовое исполнение бюджета

2.1 Функция Центрального банка РФ

Осуществление платежей и расчетов, связанных с кассовым исполнением бюджета, производится учреждениями Центрального банка РФ (ЦБ РФ) и уполномоченными кредитными организациями.

Рассмотрим основные операции, связанные с кассовым исполнением бюджета.

Учреждения Центрального банка РФ:

• принимают и зачисляют средства, поступающие в доходы бюджетов;

• распределяют в установленных размерах доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов, производят отчисления от поступлений по налогам и другим доходам в местные бюджеты;

• выдают средства бюджетов в пределах сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов.

При выполнении операций по кассовому исполнению бюджета учреждения ЦБ РФ:

• ведут учет доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и представляют в установленные сроки отчеты о кассовом исполнении этих бюджетов соответствующим вышестоящим учреждениям Банка России и финансовым органам; ведут учет средств местных бюджетов;

• производят расчетное и кассовое обслуживание учреждений и организаций, состоящих на федеральном, субфедеральных и местных бюджетах, и осуществляют контроль при выдаче бюджетных и внебюджетных средств;

• сверяют учетные данные ЦБ РФ по расходам федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ с данными распорядителей кредитов, финансовых и других органов.

В целом по федеральному бюджету или бюджетам субъектов РФ оплата расходов производится в пределах остатка средств соответственно на счете доходов федерального бюджета или на счете доходов бюджета субъекта РФ.

При наличии на счетах предприятий, находящихся в федеральной собственности, в государственной, кроме федеральной, собственности и негосударственных предприятий, бюджетных и других счетах плательщика денежных средств, сумма которых достаточна для оплаты всех платежных документов, предъявленных к соответствующему счету, списание средств со счета по платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды осуществляется кредитными организациями и учреждениями ЦБ РФ в порядке поступления платежных поручений плательщика на списание средств — календарная очередность.