Эти четыре вида налогов составили 70.3% налоговых доходов федерального бюджета, 77% - региональных бюджетов и 71% - местных бюджетов.

Между тремя уровнями делятся также поступления по налогам за природопользование и даже налоги на землю, отнесенные к ведению местных властей.

Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законах, в отличие, например, от Германии, где также совместно используются главные налоги. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а между субъектами Федерации и местными властями - ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы; дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Марий - Эл, Чувашская республика и др.).

Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия - объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.

Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой «медали» - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении и иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирование пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом система концентрирует усилия на увеличение своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.

Будет ли способствовать решению этих проблем введение минимальных квот распределения федеральных налогов по уровням власти в соответствии с Указом Президента № 685[1] и попытки закрепить на долговременной основе определенные доли от федеральных налогов на уровне местных бюджетов.

Не отрицая в целом позитивность этих шагов, следует, однако отметить явную заниженность муниципальных индивидуальных квот в Указе Президента, в частности по подоходному налогу (50%), а также средних квот по субъектам Федерации, предусматриваемых в принятом октябре 1997 года Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», по сравнению с фактическими показателями. Это вызывает обоснованные опасения, что бюджетные дисбалансы на уровне местных бюджетов будут обостряться. Создается впечатление, что авторы бюджетных законов недооценивают масштабов вертикальной несбалансированности бюджетной системы, поскольку особая роль в выравнивающих процессах отводится системе долевого распределения, тогда как межбюджетным трансфертам и другим видам поддержки уделяется крайне мало внимания.

При примерно равном распределении расходов между федеральным и консолидированными бюджетами субъектов бюджетные доходы, относимые к ведению Федерации и ее субъектов, соотносятся в пропорции 82:18. Долевое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, а различные формы межбюджетной помощи - на соотношение 47:53 в пользу субъектов. Огромные масштабы перераспределительных процессов свидетельствуют о сильной вертикальной несбалансированности бюджетной системы.

Используя для оценки этой несбалансированности общепринятый в мире коэффициент бюджетной самостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россия по этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративных государств (0,33 в 1997 г.), намного уступая Колумбии и Пакистану (соответственно 0,50 и 0,53 в 1988г.), не говоря уже о таких странах как Бразилия, Германия, Канада, США (соответственно - 0,89, 0,79, 0,79 и 0,88 в 1988г.). Реформирование бюджетной системы России в 90-е годы сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов на уровне Федерация - субъекты по сравнению с децентрализацией доходов, что стало одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. С другой стороны, в условия тяжелейшего экономического кризиса особенно проявился такой негативный фактор, как опора местных бюджетов на циклически уязвимые виды налогов и недостаток стабильных собственных доходов. Бюджетный дефицит (рассчитываемый как разница между условно чистыми доходами и расходами, не учитывающими движения средств целевых бюджетных фондов и межбюджетные поступления), впервые появившийся в целом на уровне субъектов Федерации в 1993 г., в минувшем году достиг уже более 90 трлн. рублей, или 4,6% ВВП. Основной его объем концентрируется на уровне местных бюджетов.

Укрепление в последние годы властных полномочий региональных органов сопровождалось усилением централизации доходов на уровне субъект - местные бюджеты, что вело к заметному ослаблению последних. Одновременно положение местных бюджетов быстро ухудшалось в связи с массовой передачей в их ведение объектов жилья и социальной инфраструктуры, которые прежде находились на содержание предприятий, а также в связи с расширением других обязанностей по социальным выплатам населению, не подкрепленных передачей достаточных для этого финансовых ресурсов. Результатом стало резкое усиление их зависимости от поддержки со стороны регионального бюджета, от объема выделяемых трансфертов, дотаций, от определяемых сверху долей отчислений от федеральных налогов и, в конечном счете, от личных взаимоотношений региональных и местных властей. В условиях, когда в стране активно формируются органы местного самоуправления, проблема зависимости их бюджетов приобретает все более острый политический характер. Становится все более нетерпимой ситуация неопределенности положения местных бюджетов в системе федеративных отношений, которая сегодня служит серьезным препятствием для решения вопросов вертикальной несбалансированности всей бюджетной системы.

Положение Конституции, определяющие место органов местного самоуправления в федеративной системе страны, носят самый общий характер, открывающий возможность их разного толкования на уровне Федерации и субъектов. Более того, до последнего времени федеральный центр фактически самоустранился от решения вопросов регулирования межбюджетных отношений на субнациональном уровне, оставляя эти вопросы на усмотрение органов власти субъектов. Не удивительно поэтому, что во многих договорах органов власти республик с федеральным центром прослеживаются тенденции изъять вопросы организации местного самоуправления из предметов совместного ведения.