Объяснение причин, в силу которых региональные органы власти выбирают в процессе бюджетного регулирования ту или иную степень выравнивания, является отдельной и достаточно интересной задачей. Можно было бы предположить, что степень выравнивания зависит от первоначальной величины разброса в доходах местных бюджетов (до выравнивания). Однако достаточно низкий коэффициент корреляции между степенью неравенства бюджетной обеспеченности местных бюджетов до и после выравнивания (0,35) показывает, что неравномерность распределения доходной базы муниципалитетов и возникающая в результате неравномерность бюджетной обеспеченности собственными доходами не слишком сильно влияет на степень выравнивания. Таким образом, решающую роль играет политический выбор органов власти конкретного региона, когда им приходится определять баланс между приемлемой степенью выравнивания доступа жителей региона к бюджетным услугам и сохранением заинтересованности местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий. При этом существенное значение имеет признание региональными органами власти роли местного самоуправления в развитии доходной базы своих территорий, а также политический вес «богатых» и «бедных» муниципалитетов и их активность в отстаивании своих интересов, затрагиваемых в процессе распределения финансовой помощи.

Проведенный анализ показывает, что региональные власти чаще склоняются к признанию роли крупных муниципальных образований в развитии доходной базы своих территорий, нежели мелких. Это предположение подтверждается тем фактом, что в тех районах (первый вариант организации публичной власти) наблюдалась существенная зависимость между бюджетной обеспеченностью местных органов власти до и после выравнивания, в то время как в регионах с поселенческим типом организации местного самоуправления, такой связи обнаружить не удалось. Например, в Ленинградской области и республике Карелия коэффициент корреляции между подушевой бюджетной обеспеченностью до и после распределения финансовой помощи в 2000 г. составил 0,97, во Владимирской области– 0,73, в то время как в Ставропольском крае– 0,27, а в Тюменской области только 0,08.

Это, вероятнее всего, связано с тем, что крупные муниципальные образования характеризуются более равномерным распределением как налоговой базы, так и объектов социальной сферы, которые главным образом и в первую очередь характеризуют расходные потребности местных бюджетов. В то же время, в субъектах Федерации с поселенческим типом муниципальных образований налоговая база и объекты социальной сферы распределены крайне фрагментарно, и в силу этого они должны обслуживать население соседних муниципальных образований. Поскольку практика совместного финансирования объектов социальной сферы несколькими муниципальными образованиями (в зависимости от численности обслуживаемого населения) практически нигде не применяется, то такие объекты либо берутся на баланс региона, либо их финансирование полностью учитывается в объеме финансовой помощи. В результате, в таких субъектах РФ не наблюдается практически никакого подушевого выравнивания бюджетной обеспеченности.

Наряду с налогом на добавленную стоимость и налогом на прибыль предприятий подоходный налог является крупным источником доходов для всей бюджетной системы Российской Федерации в целом, но особенно важную роль он играет как источник доходов для региональных и местных бюджетов. Предоставление региональным, а в перспективе, возможно, и местным властям права самостоятельно назначать ставку этого налога в установленных на федеральном уровне пределах, (т.е. замена ныне действующего подоходного налога двумя или даже тремя подоходными налогами– федеральным, региональным и местным), существенно повысило бы как самостоятельность субфедеральных властей в определении своей бюджетной обеспеченности, так и их ответственность перед избирателями– плательщиками подоходного налога, и при этом не привело бы к ощутимому перераспределению доходов между уровнями бюджетной системы, поскольку уже сегодня этот налог в основном поступает на региональный и местный уровни.

Рассмотрим, удовлетворяет ли закрепление подоходного налога за субфедеральными властями основным принципам, в соответствии с которыми налоги должны закрепляться за уровнями бюджетной системы.

1. Равномерность территориального распределения налоговой базы.

Поступления от подоходного налога тесно коррелируеют с поступлениями от других налогов и от всех налоговых доходов вообще (именно наличие такой тесной связи позволяет использовать показатель среднедушевых доходов населения в качестве примерной оценки налогового потенциала территории). Но, поскольку распределение поступлений от подоходного налога тесно связано с территориальным распределением налогового потенциала, закрепление подоходного налога за региональным или местным уровнями власти предполагает необходимость системы финансовой помощи или выравнивания бюджетной обеспеченности, которая компенсировала бы несбалансированность фискальной базы. Сказанное не означает, что подоходный налог не следует закреплять за региональным или местным уровнем (как будет показано ниже, во многих странах он является именно субнациональным налогом), но просто все компоненты системы межбюджетных отношений должны строиться с учетом друг друга и друг другу соответствовать.

2. Социальная справедливость, экономическая эффективность. Экономическая эффективность обеспечивается при закреплении подоходного налога за любым уровнем бюджетной системы, поскольку этот налог– налог на граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней– федеральным, региональными и местными.

В пользу необходимости его закрепления за федеральным бюджетом говорит следующее: (а) из федерального бюджета финансируются услуги, к которым все население страны должно иметь равный доступ, или которые в равной мере рассчитаны на всех жителей, не зависимо от уровня их доходов или места проживания; (б) если подоходный налог взимается по прогрессивной шкале, он одновременно выполняет и функцию перераспределения доходов, то он должен быть собираем федеральным правительством; (в) предоставление льгот по подоходному налогу позволяет создавать у населения стимулы к занятиям определенными видами деятельности (например, побуждать людей заботиться о здоровье или покупать жилье), т.е. подоходный налог может использоваться в качестве инструмента проведения определенной социальной или экономической политики, и как таковой должен закрепляться за федеральным уровнем.

Если подоходный налог будет целиком закреплен за региональным уровнем, все вышеприведенные аргументы остаются в силе, однако уже не для федерального, а для регионального уровня. Тем не менее, функция перераспределения доходов (в случае прогрессивного подоходного налога) при этом резко сужается, поскольку выравнивание будет осуществляться только внутри регионов, а не между ними; («бедное» население живет в основном в бедных регионах, где нечего перераспределять– в этом и коренится социальная несправедливость). Впрочем, этот аргумент в настоящее время не действует, поскольку подоходный налог взимается по единой ставке. Неравномерность территориального распределения этого дохода хоть и сильна, но не превышает непропорциональность распределения других налоговых баз, поэтому закрепление этого налога за регионами не только не усиливает неравномерность их обеспеченности доходами, но даже несколько сглаживает ее. Кроме того, за счет одного только подоходного налога ни один из регионов России не способен покрыть свои расходные потребности, так что если этот налог у субъектов Федерации отобрать, то потери региональных бюджетов все равно придется им чем-то компенсировать, а другого такого крупного источника доходов бюджетной системы просто нет. В отсутствии налога на недвижимость и реально работающего налога на имущество физических лиц подоходный налог является единственным налогом именно на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здравоохранение, образование, жилье) население получает именно от субфедеральных властей. Если субфедеральные власти не будут иметь в своем распоряжении хотя бы одного источника доходов, уровень поступлений от которого напрямую бы зависел от численности населения и уровня его доходов, они вряд ли станут заботиться о создании комфортных условий для проживания, учета особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого местными жителями и т.д., что в значительной мере обесценит все преимущества децентрализации. Во всяком случае, при действующей системе разграничения налогов многие регионы ведут активную политику по привлечению на свою территорию инвестиций, т.е. предприятий как источников налоговых доходов, но, пожалуй, нет ни одного региона, который заботился бы о привлечении на свою территорию жителей, поскольку для властей жители– это, скорее, источник бюджетных расходов, чем доходов.