Под принципоммаксимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям (принцип субсидиарности) понимается передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их потребности, (тогда и качество бюджетных услуг в итоге удается повысить).

Некоторые бюджетные функции по своему характеру являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции могут относиться к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:

а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг;

б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и услуг;

в) какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных благ и услуг.

Так, например, если речь идет о разграничении полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:

1. Чисто региональные функции: функции, которые и финансируются, и исполняются региональной администрацией без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, реализация которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; сбор статистических данных, нужных для выполнения функции государственного управления на территории региона; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.

2. Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который непосредственно оказывает эти услуги жителям конкретной территории. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование данных функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным оказанием соответствующих услуг занимаются местные органы власти).

3. Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем. По некоторым функциям региональные власти могут быть заинтересованы в установлении единых стандартов или норм обслуживания, которые действовали бы на территории всех муниципалитетов, например, когда это касается санитарных норм. Если получателями таких услуг в первую очередь являются жители конкретных муниципалитетов (например, вывоз мусора, пожарная охрана, водоснабжение и канализация), то финансироваться они должны из местных бюджетов, при том, что региональные власти устанавливают стандарты необходимого уровня обслуживания (например, скорость прибытия пожарной команды, качество воды, санитарные нормы).

4. Чисто местные функции. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству или организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем. Примерами функций, исполнение которых желательно поручить муниципалитетам, являются общественный внутригородской транспорт, уборка территории, содержание библиотек, дошкольное образование, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги.

Следует подчеркнуть, что большинство бюджетных услуг, т.е. услуг, предоставление которых гарантируется органами власти и хотя бы частично ими оплачивается, может предоставляться частным сектором в конкуренции с унитарными государственными/муниципальными предприятиями. В этом случае органы власти объявляют конкурс между всеми организациями, заинтересованными в получении соответствующего государственного или муниципального заказа. Выигрывает тот, кто сумеет доказать, что предоставляемые им услуги будут наиболее качественными и наименее дорогостоящими.

Оценим степень бюджетного выравнивания в РФ при распределении финансовой помощи.

Для оценки степени бюджетного выравнивания использовался показатель подушевой обеспеченности муниципалитетов собственными (местными и закрепленными на постоянной основе) доходами и обеспеченности тех же муниципалитетов после передачи им отчислений от регулирующих доходов, выравнивающих трансфертов и прочих средств межбюджетного регулирования.[34]

В 1999 г. исходная подушевая бюджетная обеспеченность у самого богатого субъекта Российской Федерации (Ямало-Ненецкий АО) была выше аналогичного показателя у самого бедного субъекта Российской Федерации (Эвенкийский АО) в 90 раз. В результате передачи регионам трансфертов из ФФПР этот разрыв сократился до 20 раз. При этом степень неравенства подушевой бюджетной обеспеченности, измеренная с помощью индекса Джини, сократилась с 0,39 до передачи регионам трансфертов ФФПР до 0,33 после передачи трансфертов.

Подавляющее число регионов обеспечивает более полное выравнивание бюджетной обеспеченности входящих в их состав муниципалитетов: в 79 субъектах Российской Федерации из 86 показатель неравномерности распределения бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренный коэффициентом Джини, был ниже, чем данный показатель для субъектов Российской Федерации.

Только в семи регионах неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренная с помощью индекса Джини, превышает соответствующий показатель для субъектов Российской Федерации. Это означает, что подавляющее число регионов обеспечивают более высокую степень выравнивания, чем Российская Федерация. Это, впрочем, неудивительно, поскольку федеральный Фонд финансовой поддержки регионов составляет всего 11% от общего доходного потенциала регионов (валовые налоговые ресурсы плюс средства ФФПР), в то время как передаваемые в бюджеты муниципалитетов в процессе выравнивания средства составляют порядка 70% от их доходов.