При рассмотрении ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обращает на себя внимание положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, в то время как ст. 8 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшие до 1 января 2005 г. ст. ст. 18 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и вступившая в силу с указанной даты ст. 12 НК РФ ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов, подчиняя их деятельность в этом направлении требованиям федерального законодательства. Следует сказать, что дальнейшее развитие налогового и бюджетного законодательства, выразившееся в принятии Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, показало оправданность и верность подхода к ограничению рамками федерального закона самостоятельности и субъектов РФ, и органов местного самоуправления в установлении, соответственно, региональных и местных налогов и сборов.

Поскольку смысл встречаемого в ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выражения о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, не обладает высокой степенью конкретности и понятен только отчасти, требуется ответить на следующие вопросы: что означает на уровне органов местного самоуправления понятие "установление налога", существуют ли различия в смысловом содержании этого понятия при его использовании на федеральном и территориальном уровнях власти, насколько масштабными являются полномочия органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и в чем проявляется самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов?

Для получения правильных и обоснованных ответов на вопросы об объемах компетенции органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов необходимо иметь в виду, что предусмотренное ст. 12 Конституции РФ выведение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не говорит о том, что органы местного самоуправления выпали из федеративного устройства государства и что на них перестает распространяться требование о сохранении единого экономического пространства на всей территории России. При этом в научных работах, в которых рассматриваются дискуссионные моменты реализации процедур по разграничению налоговых полномочий между федеральным уровнем и территориальными органами власти, высказывается концептуальная идея, что "региональные и местные налоги составляют неотъемлемую часть единой общегосударственной налоговой системы и должны органично вписываться в нее. Отсюда возникает проблема согласования компетенции в налоготворчестве между местной и центральной властью"[32].

Проблема, связанная с выявлением и окончательным закреплением конституционно определяемых полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, была рассмотрена Конституционным Судом РФ, в который обратились два районных суда общей юрисдикции с запросами о проверке конституционности ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", устанавливающей на федеральном уровне закрытый перечень местных налогов и сборов. Заявители полагали, что положения этой статьи Закона противоречат нормам ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, поскольку, закрепив исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, они необоснованно ограничили право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.

В Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О[33] Конституционный Суд РФ, унифицируя подходы к разграничению полномочий между федеральным центром и административно-территориальными образованиями федеративного государства по формированию единой налоговой системы, отметил, что правовая позиция, разъясняющая в его Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П пределы компетенции субъектов РФ по установлению региональных налогов и сборов, обладает универсальным характером, в связи с чем полностью применима и к правоотношениям по установлению местных налогов и сборов органами местного самоуправления.

В Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О Конституционный Суд РФ указал, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом (в частности, ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и ст. 15 НК РФ). Поскольку общие принципы налогообложения и сборов согласно ст. 75 Конституции РФ закрепляются федеральным законом, установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов положениями ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в настоящее время - ст. 15 НК РФ), т.е. федеральным законом, согласуется с имеющей универсальный характер правовой позицией Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П и не противоречит Конституции РФ. Из этого следует, что рамки компетенции представительных органов местного самоуправления в области налогообложения ограничены такими действиями, как выбор из установленного на федеральном уровне перечня местных налогов и сборов конкретного налога или сбора, разработка и конкретизация содержания строго определенных элементов избранного местного налога или сбора, а также осуществление процесса по принятию соответствующего решения (нормативного правового акта) о введении этого местного налога или сбора в действие на территории своей юрисдикции[34].

К рассуждениям о компетенции местных органов власти в налоговой сфере хотелось бы добавить, что современная Конституция РФ создавалась в то время (1993 г.), когда страна еще не знала, что такое подлинная демократия. Россия действительно стремилась стать свободной сама и наделить свободой органы местного самоуправления, предполагая их полную ответственность за свои действия. Поэтому потенциально Конституция РФ могла не предусмотреть некоторые нюансы, да и не должна была этого делать, так как Основной Закон устанавливает общие принципы, содержание которых далее детализируется в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

При этом необходимо учитывать, что на почве существовавшей в середине 90-х гг. прошлого века натурализации хозяйственных связей и медленного увеличения расчетов реальными денежными средствами продолжительное время оставалась в силе пагубная тенденция к проявлению экономического сепаратизма территорий в виде стремления устанавливать по собственному усмотрению новые налоги, не предусмотренные федеральным законодательством.

Кроме того, как показала практика, не существовало единого мнения, что необходимо понимать под общими принципами налогообложения. Но надо было выбирать что-то одно. И федеральный законодатель, согласно ст. ст. 1 и 12 НК РФ, выбрал определение общих принципов налогообложения, включающее установление закрытого перечня налогов и сборов, входящих в налоговую систему РФ. Поскольку процесс унификации налоговой политики затрагивает всю территорию России, исчерпывающий перечень налогов устанавливается в отношении не только региональных, но и местных налогов, что и было сделано в ст. ст. 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а затем в ст. ст. 14 и 15 НК РФ. В связи с этим можно утверждать, что Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся местных налогов, находится в логическом соответствии с порядком разграничения между федеральным и территориальными уровнями власти полномочий по установлению новых налогов, обоснованно запрещая органам местного самоуправления устанавливать (точнее, вводить) местные налоги, не предусмотренные федеральным законом.