Тем не менее, ощутив свободу власти в самостоятельном управлении региональной системой налогов и сборов и не желая с ней расставаться после 1 января 1997 г., отдельные субъекты РФ обратились с запросами в Конституционный Суд РФ с требованием проверить конституционность положений Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не позволяющих органам законодательной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливать новые региональные налоги и сборы.[16]

Субъекты РФ, в число которых входили Республика Коми, Алтайский край, Иркутская, Владимирская и Волгоградская области, в своих запросах в Конституционный Суд РФ утверждали, что положения ст. 18 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не допускающие установления органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ дополнительных региональных налогов, и нормы ст. 20 этого же Закона, закрепляющие на федеральном уровне исчерпывающий перечень региональных налогов, противоречат ст. 72 Конституции РФ, поскольку не позволяют органам государственной власти субъектов РФ устанавливать налоги и сборы в дополнение к тем налогам и сборам, которые определены законодательством РФ, в то время как ст. 72 Конституции РФ относит установление общих принципов налогообложения и сборов к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.[17]

Волгоградская область в своих доводах пошла еще дальше, полагая, что правовые нормы ст. ст. 18 и 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не относятся ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в связи с чем указывала на противоречие этих норм ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предоставляющей субъектам РФ свободу самостоятельного правового регулирования по тем предметам, которые находятся вне пределов исключительного ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов.

В принятом по названным запросам Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал, что содержание конституционного института общих принципов налогообложения и сборов определено Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Положения ст. ст. 18 и 20 этого Закона, вводя запрет на установление субъектами РФ дополнительных региональных налогов и сборов, обеспечивают гарантии единства общефедеральной налоговой системы и неизменности ее состава на всей территории страны, что позволяет сохранить единое экономическое пространство и предупредить неоправданные и чрезмерные ограничения прав и свобод налогоплательщиков. В силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов, должны соответствовать Закону РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Из этого следует, что субъекты РФ, чья нормотворческая деятельность в сфере налогообложения обязана подчиняться требованиям общих принципов налогообложения и сборов, закрепляемых, согласно ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом, вправе вводить на своей территории только те региональные налоги и сборы, которые были предусмотрены ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - ст. 14 НК РФ).

Конституционные принципы разграничения полномочий в сфере налогообложения в виде наделения субъектов РФ рамочной, производной от действий федерального законодателя компетенцией по участию в построении налоговой системы отмечаются и в научных работах, в которых говорится, что "согласно Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы, в совместном ведении - установление общих принципов налогообложения. Таким образом, органы законодательной власти субъектов РФ могут производить какие-либо изменения в налоговом законодательстве (подпадающем под их юрисдикцию) только в определенных рамках, которые установлены на федеральном уровне"[18].

На основе положений Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, следует сделать вывод, что в случае противоречия закона субъекта РФ, принятого по предмету совместного ведения, федеральному закону действует федеральный закон. Превалирующее действие федерального закона означает строгое закрепление основных начал налогообложения и взимания сборов в РФ на федеральном уровне и недопустимость отклонения от них на территориальном уровне.[19]

Установление субъектом РФ на территории своей юрисдикции регионального налога или сбора, не предусмотренного Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - НК РФ), приводит к нарушению федерального закона, закрепляющего исчерпывающий для всех субъектов РФ и не подлежащий расширению на территориальном уровне перечень региональных налогов и сборов. В связи с противоречием правовых норм закона субъекта РФ положениям федерального закона на территории субъекта РФ действует федеральный закон, на основе которого самостоятельно введенный субъектом РФ региональный налог или сбор признается незаконным и не подлежащим взиманию и уплате.

Соответствие налогового законодательства субъектов РФ федеральному законодательству о налогах говорит о запрете расширения перечня региональных налогов и сборов на уровне субъектов РФ и недопустимости реализации субъектами РФ иных полномочий в области налогообложения и сборов, по сравнению с теми, которые им предоставлены федеральными законами: до 1 января 2005 г. - Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а начиная с указанной даты – Налоговым кодексом РФ.

Проблемы закрепления на федеральном уровне необходимых для сохранения унифицированной налоговой системы правовых механизмов, которые, обеспечивая необходимую свободу субъектам РФ в налоговой сфере, тем не менее подчиняют действия региональных законодателей общефедеральному регулированию, нашли отражение и в научных исследованиях, в которых отмечается, что "введение региональных налогов должно базироваться в первую очередь на общих принципах методологии исчисления и взимания. Бесконтрольное введение новых налогов может привести к установлению непосильного налогового давления для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности"[20].

Положения ч. 2 ст. 4 Конституции РФ устанавливают верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Верховенство федерального закона в нижестоящей по отношению к Конституции РФ и федеральным конституционным законам структуре законодательных актов подчиняет правовым требованиям федерального закона содержание нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Из правового смысла положений ч. 2 ст. 4 Конституции РФ можно сделать вывод, что независимо от того, по какому конституционному предмету ведения принят федеральный закон, он имеет приоритет по отношению к нижестоящим нормативно-правовым актам.