· проведение модернизации инфраструктуры таких социальных сфер, как образование и здравоохранение.

3 Изменение практики формирования расходов бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса

Принцип составления бюджета последовательно развивался в других статьях БК РФ. Так, например, ст. 65 устанавливала, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности», а ст. 169 подтверждала, что «проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления»

Таким образом, БК РФ законодательно закреплял нормативный принцип формирования расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако в Федеральном законе от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» было установлено, что положения Кодекса о составлении расходов бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (ст. 5).

Поскольку указанный закон не принят до настоящего времени, то это обстоятельство означает фактическое отсутствие правовой базы формирования (составления) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части их расходов.

Следует отметить, что вопрос о необходимости создания государственных минимальных социальных стандартов впервые на официальном уровне возник в 1995 году в связи с принятием программы Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995 – 1997 годах» (постановление Правительства РФ от 28.04.1995 № 439).

В этой программе указывалось, что решение проблемы «учета при формировании бюджетов различных уровней государственных минимальных социальных стандартов» должно рассматриваться в качестве приоритетного направления социальной политики Правительства РФ.

В последующие 1996 – 2001 годы для реализации указанного направления социальной политики Правительства РФ были приняты два указа Президента РФ, четыре постановления и одно распоряжение Правительства РФ. Однако вопрос о государственных минимальных социальных стандартах так и не нашел своего решения.

С учетом формирования расходов бюджетов необходимо было сформулировать универсальные в условиях федеративного государства, общие для всех бюджетов бюджетной системы РФ принципы формирования их расходов.

Первым, но весьма значительным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который установил, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов» (новая редакция ст. 65 БК РФ).

Таким образом, в бюджетное законодательство РФ впервые было введено фундаментальное понятие «расходные обязательства», законодательное определение которого было дано в указанном Федеральном законе.

Согласно этому определению «расходные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда)».

Из этого определения следует вывод, что не каждое положение (норма) закона является источником соответствующего расходного обязательства. Источниками расходных обязательств являются только те нормы и положения закона, которые прямо указывают на обязанность Российской Федерации, или субъекта РФ, или муниципального образования предоставить тем или иным субъектам средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Когда указывается, что источником расходных обязательств помимо закона, иного нормативного правового акта являются договоры или соглашения, то имеют в виду не договоры, заключаемые получателями бюджетных средств в процессе исполнения бюджета, а договоры или соглашения, заключаемые от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, по которым обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования носят, как правило, длящийся за пределами одного финансового года характер.

Получатели бюджетных средств заключают договоры (соглашения) не от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а от своего имени и в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

При этом Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование в соответствии с гражданским законодательством РФ несут субсидиарную ответственность по обязательствам соответствующих получателей бюджетных средств, но не всех, а только тех, которые являются бюджетными учреждениями.

Таким образом, в указанных отношениях расходные обязательства могут возникнуть только в порядке субсидиарной ответственности. Необходимо отметить, что в этих отношениях субсидиарная ответственность возникает не автоматически, а в силу судебного решения, принимаемого в соответствии с законом.

Переход к формированию бюджетов бюджетной системы РФ по принципу необходимости исполнения всех принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием расходных обязательств имеет несомненные преимущества по сравнению с нормативными методами формирования расходов указанных бюджетов.

Главным преимуществом такого принципа является возможность четкого разграничения принадлежности существующих к настоящему времени расходных обязательств между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Помимо этого, введение в бюджетное законодательство РФ понятия «расходные обязательства» наполнило конкретным смыслом использовавшееся ранее в бюджетном законодательстве РФ, но без законодательного определения, понятие «бюджетные обязательства». Теперь под бюджетными обязательствами понимаются «расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год» (ст. 6 БК РФ).