Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что при наличии 88 территориальных систем управления бюджетными ресурсами вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетной обеспеченности регионов функционируют принципиально разные схемы управления бюджетами регионов-доноров и регионов-реципиентов, хотя экономический потенциал любого региона создавался и создается на протяжении десятилетий усилиями всей страны. В подлинной федерации неприемлемо закрепление статуса "доноров" и "реципиентов", поскольку юридически они равноправны, а если имеют различную бюджетную обеспеченность и различный финансовый потенциал, то, как правило, в результате места и роли соответствующих субъектов в экономической и социальной системе страны в зависимости от всей совокупности обстоятельств и факторов.

Для экономики федеративного государства неприемлема излишняя концентрация бюджетных средств как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации и местного самоуправления. В первом случае неизбежно нарастание социальной напряженности в обществе, поскольку большая часть конституционных прав граждан реализуется за счет средств бюджетов республик, краев и областей, районов и городов, экономика и социальная сфера которых развиты не в одинаковой степени по ряду объективных причин, включая естественные (географический, природно-климатический и прочие) факторы. Во втором случае может произойти ослабление реализации государственных функций, что неизбежно ведет к спаду производства, снижению доходов консолидированного бюджета, иным негативным социальным последствиям.

Экономическая политика в федеративном государстве является результатом согласованных усилий, взаимодействия всех уровней власти в решении как федеральных, так и региональных задач социально-экономического развития страны. Основной вопрос федеративных отношений - разграничение полномочий по предметам совместного ведения и усиление компетенции и ответственности местных и региональных властей в обеспечении функций социальной сферы. В соответствии с принципом субсидиарности органы местного самоуправления, субъекты РФ передают центру только те полномочия, которые не в состоянии реализовать собственными силами.

Доходы территориальных бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций. Воздействие местных властей на процессы социально-экономического развития на территории соответствующих административных образований непосредственно зависит от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.

Разграничение бюджетных доходов в Российской Федерации в настоящее время предусматривает использование как собственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе долевых отчислений от собственных доходов более высокого уровня бюджетной системы. Иначе говоря, в системе межбюджетных трансфертов ключевую роль играют формы перераспределения средств из бюджета одного уровня на другой.

В процессе исполнения утвержденных бюджетов не исключено увеличение или уменьшение доходов или расходов по независящим от соответствующего органа власти причинам, например в результате совершенствования налогового и бюджетного законодательства, перераспределения полномочий по финансированию определенных расходов и т.п.

Операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, связанные с возникновением указанных условий, также относят к взаимным расчетам, а сами средства называют бюджетными компенсациями. Это суммы, утверждаемые и перераспределяемые в бюджеты другого уровня для возмещения недостаточных доходов и покрытия возрастающих расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Потребность в регулировании бюджетов в пределах финансового года порождает необходимость предоставления не только межбюджетных компенсаций, но и выделения внутрибюджетных кредитов. Будучи составной частью механизма внутрибюджетных заимствований, данная форма обеспечения бюджетных поступлений также базируется на перераспределении средств между бюджетами и, безусловно, приводит к появлению конкретных бюджетных взаимосвязей. Но это уже возмездные отношения, отличные от межбюджетного субсидирования.

В рамках бюджетного регулирования особое значение уделяется бюджетному выравниванию.

3.2 Цели и формы бюджетного выравнивания

Бюджетное выравнивание представляет собой выравнивание бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов с целью обеспечения конституционных прав граждан на получение бюджетных услуг гарантированного государством объема и качества вне зависимости от территории проживания.

Бюджетное регулирование - выравнивание финансовых возможностей территорий. Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделённым налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями [10].

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Вертикальное выравнивание связано с наделением региональных и муниципальных органов управления финансовыми ресурсами соразмерно их собственным полномочиям, закрепленным за ними федеральным законодательством, а также с предоставлением финансирования для реализации делегированных государственных полномочий.

Горизонтальное выравнивание - это предоставление региональным и муниципальным органам власти финансовой помощи в случае невозможности ими самостоятельно формировать необходимый бюджетный фонд из-за отсталости социально-экономического территориального развития и низкого уровня финансового и налогового потенциала территории.

Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соответствующий расчетный (клиринговый) центр при министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкале в форме отдельных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.