Одним из важнейших принципов федерализма является субсидиарность, суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведение верхних эшелонов власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны. При использовании терминологии системного подхода - для обеспечения целенаправленного, эффективного, динамичного и устойчивого развития государства - должно иметь место оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация).

Важнейшей составной частью понятия «федерализм» вообще является «бюджетный» (точнее - "бюджетно-налоговый") федерализм.

Бюджетно-налоговый федерализм[6] - это форма обеспечения единства и одновременно самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах.

Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

- принципе разграничения функций, ответственности и финансовой деятельности между федеральным центром и субъектами Федерации;

- принципе равноправия всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;

- принципе самостоятельности бюджетов разных уровней;

- принципе наличия схемы финансового выравнивания на основе бюджетных трансфертов финансового положения объективно депрессивных субъектов Федерации и муниципалитетов;

- принципе законодательной регламентации бюджетно-налоговых полномочий уровней власти.

Следует напомнить, что пропорции между доходами бюджетов различных уровней в консолидированном бюджете страны в различные периоды были следующими:

1990 г. - союзный бюджет СССР: бюджеты республик СССР - 50% - 50%.

1993 г. - федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов - 60% - 40%.

2000 г. - федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов - 63% - 37%.

Таким образом, в целом, несмотря на провозглашаемую необходимость укрепления финансовой самостоятельности субъектов Федерации, пока имеет место тенденция увеличения централизации финансовых ресурсов в федеральном центре.

Формирование бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться прежде всего на основе оптимальной налоговой системы государства.

Экономические принципы формирования налоговой системы должны создавать условия для государственного регулирования воспроизводственного процесса не в форме прямого директивного вмешательства, а посредством целенаправленного регулирования финансовых потоков в отдельных сферах и отраслях, а также в процессе накопления капитала, формирования платёжеспособного спроса населения. Отсюда, налоговая система, как совокупность существующих налогов, механизмов их исчисления и методов контроля за их взиманием, призвана создавать для предпринимателей общие условия их деятельности, способствующие накоплению инвестиционного капитала, повышению эффективности производства.

В Российской Федерации налоговая система ориентирована на потребности бюджетного финансирования, т.е. преобладает фискальная функция налогов. При этом рост налогового бремени подавляет деловую активность, а получаемые доходы бюджета всё равно не покрывают потребности бюджета. В сложившейся ситуации возникает задача разумного распределения доходного (налогового) потенциала между уровнями бюджетной системы страны.

Построение налоговой системы определяется налоговыми полномочиями - правами уровней бюджетной системы вводить налоги, получать налоговые доходы и администрировать налоги. В соответствии с Конституцией РФ, Налоговым, Бюджетным кодексами РФ, ФЗ О финансовых основах местного самоуправления и другими нормативно-правовыми актами, налоговыми полномочиями обладают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления.

В соответствии с бюджетной системой России налоговые платежи поступают в бюджеты различных уровней, на основании чего налоговые платежи можно подразделить на закреплённые и регулирующие:

· закреплённые налоги непосредственно и целиком поступают в конкретный бюджет или внебюджетный фонд;

· регулирующие налоги поступают одновременно в бюджеты различных уровней в пропорции, установленной бюджетным законодательством.

Выделяют четыре основных принципа распределения налоговых полномочий:

· стабильность разделения;

· собственные доходы должны быть достаточны для эффективной реализации расходных полномочий;

· доходы, генерируемые национальной экономикой должны облагаться федеральными налогами;

· право делегировать (передавать) свои налоговые доходы нижестоящим бюджетам.

Можно выделить следующие критерии распределения налогов между уровнями бюджетной системы[7]:

стабильности - чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше уровень бюджетной системы, за которым они должны закрепиться;

экономической эффективности за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться те налоги, налоговая база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти. При этом если трудно обеспечить уплату налога на местном уровне, то налог необходимо закрепить за более высоким уровнем власти;

мобильности налоговой базы чем выше мобильность, тем на более высоком уровне должен собираться налог;

равномерности размещения налоговой базы чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем больше должна быть централизация налога;

социальной справедливости - налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем;

бюджетной ответственности платежи за бюджетные услуги должны поступать в бюджет того уровня власти, который данную бюджетную услугу оказывает.

В мировой практике широко применяются три основные модели взаимодействия Центра и субъектов Федерации в области реализации налоговых полномочий[8]:

1. распределение налоговых источников и их раздельное использование (разделение налоговых баз);

2. последующее разделение (расщепление) части доходов, полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников;

3. совместное использование одной и той же налоговой базы (совместное или параллельное использование налоговых баз).

В Российской Федерации формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, однако роль этих трёх форм отнюдь не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней. Второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна (Таблица 2).