При этом реально отвечать за него далеко не всегда будет допустивший его орган региональной власти. Дело в том, что требование полной ответственности по долгу применительно к субфедеральным образованиям в экономической действительности обычно реализуется лишь в отношении той части долга, которая обеспечивается доходами от самоокупаемых проектов, осуществляемых с помощью привлеченных средств. Что касается другой его части – так называемого долга общего покрытия, обеспечиваемого всеми доходами бюджета территории, - то здесь ответственность региональных администраций, как правило, носит ограниченный характер. Так, в США при наложении взыскания на доходы субфедерального органа власти суды руководствуются положением о том, что обслуживание долга не должно препятствовать в выполнении им своих основных функций и приводить к неоправданному увеличению налогового бремени на местное население. Фактически это означает, что право кредитора рассматривается как вторичное по отношению к праву жителей данной территории не подвергаться налогообложению выше определенного уровня. В США разработан особый подход к банкротству муниципальных органов власти. В действующем Федеральном кодексе о банкротстве, в частности, предусмотрены, следующие существенные ограничения:

- процедура банкротства муниципальных органов власти не может быть инициирована кредиторами, как это имеет место в случае с частными корпорациями. Инициатива здесь может исходить только от самого органа власти субфедерального уровня;

- в процессе рассмотрения дела муниципалитет вправе осуществлять новые заимствования;

- активы муниципалитета не могут быть реализованы в принудительном порядке.

В условиях ограниченной экономической ответственности субфедеральных образований возрастает опасность фактического переложения бремени долга субъектов Федерации: а) на все общество; б) на федеральный уровень власти.

Первое будет иметь место, если существует размытость границ денежной власти, приводящая к фактическому существованию нескольких эмиссионных центров. Подобная ситуация складывалась в некоторых странах Латинской Америки, где нерегулируемый рост субфедеральных заимствований и отсутствие должностного контроля со стороны центрального банка приводили к масштабной кредитной эмиссии, способствующей усилению инфляции.

Но даже в том случае, если бюджетная и денежно-кредитная системы, четко разграничены, часть ответственности за необоснованные заимствования субъектов Федерации так или иначе принимает на себя федеральный Центр. В действительности перемещение долгового бремени на федеральный уровень власти может принимать различные формы, которые с известной долей условности можно разграничить на прямые и косвенные (скрытые).

Прямое перенесение долговой ответственности, фактически означающее увеличение бремени федерального долга, будет наблюдаться в ситуации. Когда федеральное правительство добровольно принимает на себя обслуживание долгов субфедеральных органов власти. В качестве примера здесь можно привести действия правительства Бразилии в первой половине 90-х годов. В соответствии с принятой программой поддержки перестройки и финансовой стабилизации штатов оно предоставило региональным властям специальные займы общим объемом около 2 млрд. реалов для погашения частей имеющейся у них задолженности.

Очевидно, что такие действия со стороны центральной власти могут быть вызваны чрезвычайными обстоятельствами, когда существует реальная угроза нарушения основных конституционных прав граждан вследствие недопустимого сокращения бюджетных расходов в регионах. Опасность подобного развития ситуации особенно высока при наличии следующих условий:

- когда дефицит региональных бюджетов принимает хронический характер;

- в случае накопления значительного объема просроченной субфедеральной задолженности;

- если невыполнение долговых обязательств региональными администрациями принимает лавинообразный характер и др.

Вместе с тем практика осуществления непосредственного обслуживания субфедеральных долгов федеральным правительством справедливо расценивается как «плохая практика» финансового управления, поскольку: во-первых, увеличение бремени федерального долга может существенно ограничить возможности проведения нормальной денежно-кредитной политики государства, амнистирование неисправных должников провоцирует дальнейшее наращивание необоснованных заимствований на субфедеральном уровне, что в конечном итоге может еще больше усугубить общеэкономическую ситуацию.

Прямое перенесение долговой ответственности регионов на федеральный уровень власти может также носить вынужденный характер. В частности, взыскание за неисполнение ими своих обязательств в судебном порядке может быть обращено на доходы или имущество государства в целом. Особенно велика опасность такого развития событий в случае невыполнения обязательств по внешним заимствованиям.

В явном виде это касается практики государственного гарантирования кредитов, фактически предоставляемых субфедеральным органам власти. Оно достаточно широко используется, в частности при внешних заимствованиях. Наиболее актуально такое гарантирование для стран с развивающейся экономикой, где, с одной стороны, чрезвычайно высока потребность в привлечении внешних инвестиций для решения наиболее острых региональных проблем, а с другой – затруднен доступ к таким инвестициям либо в силу недостаточной надежности самих субфедеральных заемщиков, либо вследствие высоких трансакционных издержек, связанных с получением международного кредитного рейтинга и выходом на мировые финансовые рынки.

В отличие от других форм возможного переложения долговой ответственности на федеральный бюджет, предоставление государственных гарантий подкрепляется юридической ответственностью, обычно оформленной в рамках бюджетного законодательства и, как правило, имеет под собой плановую и целевую основу. Объемы займов, гарантированных федеральным правительством, расходы на их обслуживание и погашение, перечень конкретных кредитных соглашений и конечных получателей средств, обеспеченных гарантиями правительства, включаются в состав основных показателей, утверждаемых в составе пакета бюджетных документов на предстоящий период.

Федеральное правительство, выступая в качестве гаранта, принимает на себя субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности основного должника и, как правило, предусматривает определенные льготы по возврату кредитов конечными получателями. В действительности это может означать, что в случае невыполнения обязательств основным должником (в данном случае в качестве такового выступает субфедеральный орган власти), правительство обязано полностью погасить возникшую задолженность, что часто и происходит, когда гарантии выдаются регионам с неустойчивым финансовым положением или отсутствуют необходимые стимулы к погашению такой задолженности, в том числе из-за неразработанности механизмов принудительного взыскания долга с органов власти субфедерального уровня. Слабая мотивация к своевременному обслуживанию кредитов, полученных под государственные гарантии, кроме того, может быть обусловлена также и тем фактом, что кредиты, привлеченные под гарантии правительства, учитываются в составе суверенного долга, а, следовательно, задолженность по ним не попадает под устанавливаемые ограничения по объемам субфедеральных заимствований.