2.2 Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне

В экономической литературе высказываются различ­ные предложения по совершенствованию межбюджет­ных отношений на субфедеральном уровне. В частно­сти, предлагается установление дифференцированно­го подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за мест­ными бюджетами стабильные налоговые источники (ме­стные налоги в полном объеме и совместные налоги че­рез постоянные процентные доли или разделенные на­логовые ставки) и делать ставку на расширение закреп­ленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного вы­равнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступле­ний между уровнями бюджетной вертикали к закреп­лению за каждым уровнем бюджетной системы соб­ственных налогов по принципу «один налог — один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на разли­чия взглядов, практически все исследователи связы­вают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.

В проекте закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федера­ции» формирование доходов местных бюджетов пред­полагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сбо­ров (по ставкам, установленным решениями предста­вительных органов местного самоуправления в соот­ветствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от феде­ральных и региональных налогов и сборов (по став­кам, установленным в соответствии с законодатель­ством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселе­ний каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы от­числений по отдельным видам налогов для зачисле­ния в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъек­та Российской Федерации на ограниченный срок действия.

Предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установлен­ные нормативы, представляется достаточно конструк­тивным. Это позволит муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, раз­рабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет способство­вать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений закона, касающихся формиро­вания доходных источников местного бюджета, являет­ся, по нашему мнению, спорным.

Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в проекте закона трактовкой собственных доходов мес­тного бюджета, в соответствии с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая зак­репленные и регулирующие источники. В законопроек­те не употребляется термин «регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными нормативами отчислений от федераль­ных налогов и сборов на временной основе».

Классификация доходов на законодательно закреп­ленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется в отечественной и зарубежной фи­нансовой практике при анализе степени самостоятель­ности местных бюджетов, достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой децентрализации. Так, в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления выделены понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в законопроекте, не позволяет провести такой анализ и искусственно снима­ет проблему финансовой обеспеченности местного са­моуправления. Возникает противоречие с положениями Бюджетного кодекса РФ о собственных и регулирующих доходах. При этом еще в большей степени усиливается путаница, связанная с неоднозначным определением этих терминов в уже существующих законодательных актах.

Речь идет о том, что в силу неких правовых колли­зий основные федеральные налоги, которые в преде­лах закрепленных долей отнесены к собственным до­ходам местных бюджетов (Федеральный закон «О фи­нансовых основах местного самоуправления»), по от­ношению к бюджетам субъектов РФ определяются как регулирующие налоги (Бюджетный кодекс РФ). В соот­ветствии с Бюджетным кодексом РФ регулирующие доходы бюджетов представляют собой региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговремен­ной основе (не менее чем на три года). Бюджетный кодекс предусматривает установление нормативов этих отчислений ежегодным законом о бюджете соответ­ствующего уровня бюджетной системы.

Исходя из этихположений, федеральные налоги, формирующие регулирующие доходы регионов, могут быть зачислены в бюджеты субъектов Федерации по нормативам отчислений от федеральных налогов, ус­танавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, так что реги­ональные власти могут определить общий объем средств, передаваемых им в соответствии с установ­ленными нормативами лишь на год, а не на более дли­тельный период. Между тем регионы обязаны в рамках переданных им средств установить для муниципальных образований доли соответствующих федеральных на­логов на постоянной основе (для формирования соб­ственных доходов местных бюджетов), а также на дол­говременной основе (для формирования регулирую­щих доходов). Ясно, что при таком механизме, исклю­чающем возможность точного прогноза доходов и рас­ходов региональных бюджетов, субъекты Федерации соответственно не могут ввести сколько-нибудь ста­бильные значения нормативов отчислений от феде­ральных налогов для муниципальных образований.

Это во многом объясняет, почему на практике доли отчислений от ряда федеральных и региональных на­логов, определяемые муниципальным образованиям, подвергались ежегодным изменениям. Не только регу­лирующие, но и собственные налоговые доходы мест­ных бюджетов, формируемые за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, устанавливались не на длительный период, а ежегодно, что противоре­чило положениям Федерального закона «О финансо­выхосновах местного самоуправления в РФ».

Кроме того, практика ежегодного изменения нор­мативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, была связана с действи­ями и самих субъектов Федерации. В ряде случаев право региональных властей устанавливать индивидуальные и дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, предоставленное им Бюджетным кодексом РФ, оборачивалось субъективным подходом к решению вопросов финансирования бюджетов му­ниципальных образований.