Данные положения Программы нашли свое отра­жение в новом проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основе его концепции лежит конструк­тивное по существу положение о развитии демократи­ческого института местного самоуправления, обеспе­чении качественно иного уровня оказываемых населению услуг, эффективном решении вопросов мест­ного значения.

Проектом закона установлено обязательное фор­мирование муниципальных образований на двух тер­риториальных уровнях – в поселениях и муниципаль­ных районах с разграничением и закреплением за каж­дым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных госу­дарственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внут­ригородская территория города федерального значения.

При этом для большинства регионов (модель, ха­рактеризующаяся одноуровневой структурой государ­ственной власти субъекта Федерации и одноуровневым местным самоуправлением, организованным по административно-территориальному принципу сформиро­валась в 48 субъектах Российской Федерации) возни­кает проблема дробления территорий существующих муниципальных образований с целью создания муни­ципалитетов на поселенческом уровне и выделения для них отдельных бюджетов. Это обусловливает необходи­мость решения вопроса о том, существуют ли некие оптимальные размеры муниципального образования. Однозначный ответ на него дать сложно, так как на величину муниципальных образований большое влияние оказывают исторические особенности, традиции, плотность населения, сложившиеся хозяйственные связи и другие факторы, учет которых необходим при определении критериальных размеров территории.

В проекте закона предлагается в качестве одного из критериев установления границ поселения, включаю­щего территории двух и более населенных пунктов, учи­тывать пешую доступность до центра поселения в тече­ние рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границ муниципального района - транспортную доступность до центра муници­пального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению проблемы границ муници­пального образования с позиций экономической це­лесообразности. Между тем данная проблема откосит­ся к разряду ключевых: размеры муниципального об­разования во многом определяют политические и эко­номические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муни­ципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов мест­ного самоуправления могут соответствовать волеизъ­явлению граждан, однако, малые размеры муници­пального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муници­пальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.

В мировой практике считается, что управление муни­ципальным образованием с численностью населения до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями экономичес­кого и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на долж­ном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.

В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предпри­няты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не одно­значен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенчес­кой модели организации системы местной власти вызва­ло появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о со­здании муниципальных образований на базе районов и городов — одноуровневой формы, на практике дока­завшей свои преимущества в данном регионе.

Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным наруше­нием целостности экономической и социальной инф­раструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.

Упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет раз­граничение доходных и расходных полномочий по уров­ням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями мест­ных бюджетов. Между тем известно, что в России про­цесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов Фе­дерации (на стадии их первичного распределения по уров­ням бюджетной системы РФ) с 1992 по 2001 г. сократи­лась с 27,6% до 14,5%, при этом в 2001 г. доля расходов превышала долю доходов на 10,3 пункта.

Изменения в бюджетном и налоговом законодатель­ствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., существенно изменили характер взаимоотно­шений между уровнями бюджетной вертикали. Сфор­мировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете. Так, в 2001 г. на стадии первичного распределения налогов по уровням бюд­жетной системы в федеральном бюджете было сконцен­трировано 57,5% от консолидированного бюджета РФ, а в региональных — 42,5%. С учетом вторичного перерасп­ределения (передачи регионам дорожных субсидий, средств ФФПР и фонда компенсаций), соотношение территориальных бюджетов и федерального бюджета составило 47,5%к 52,5%,в то время как в Бюджетном ко­дексе РФ предусмотрено,что налоговые доходы субъек­тов Федерации должны составлять не менее 50% от сум­мы доходов консолидированного бюджета РФ. В 2002 г. рассматриваемое соотношение достигло 62,6% к 37,4%. Доля местных бюджетов в консолидированном бюд­жете субъекта Федерации снизилась до 12,4%.

В результате регионы и муниципальные образования в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению за­висимости от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторо­ну увеличения доли финансовых трансфертов и вытес­нения регулирующих налогов.

Между тем упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости эко­номического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собствен­ного финансового потенциала. Это обусловливает не­обходимость замены сложившегося механизма финан­сового выравнивания эффективными формами, спо­собствующими формированию достаточной финансо­вой базы местного самоуправления.