В заключение следует кратко остановиться на таком важном во­просе, как минимальные местные бюджеты, или «бюджеты минималь­ной обеспеченности». В их основе лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (в натуральном или денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, соци­ально-культурными и другими услугами. Минимально необходимые расходы местных бюджетов должны устанавливаться законами субъ­ектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, имеющих необходимую территориальную привязку. Для их финансирования за местными бюджетами закрепляются са­мостоятельные (собственные) доходные источники. Если их не хва­тает, то на местный уровень передаются (должны передаваться) дос­таточные дополнительные источники финансирования из бюджета субъекта Федерации.

При всей важности и очевидности данного вопроса его практиче­ская реализация сдерживается отсутствием государственных социаль­ных стандартов, а также четкого разграничения полномочий, источни­ков финансирования и ответственности органов власти и управления разного уровня по кругу вопросов социального характера. Безуслов­но, решение этих проблем требует перестройки различных сторон бюджетного процесса, особенно в части взаимодействия бюджетов разных уровней между собой (т. е. в сфере межбюджетных отношений).

2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Направленность преобразований российской фи­нансовой системы соответствует общемировой тенден­ции, формирование которой обусловлено необходи­мостью повышения эффективности управления в госу­дарстве путем передачи на нижние уровни власти опре­деленных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Самостоятельность органов местного самоуправле­ния обязательно предполагает финансовую самостоя­тельность. Местные органы власти должны распола­гать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий право местных властей влиять на уровень и размеры фи­нансовых ресурсов, необходимых для выполнения воз­ложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональ­ной или региональной политике. Этот принцип, закреп­ленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, на­шел отражение также в российском законодательстве, регламентирующемстатус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.

На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодатель­ства, несоответствием в ряде случаев федеральных и ре­гиональных законов в области местного самоуправления, а также неразработанности правовых основ местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. В связи с обсуждением проекта нового закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем развития муниципальных финансов и подходов к их решению.

К данным ключевым проблемам следует, в частности, отнести: определение территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования, разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обес­печение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов, реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.

Как и в других странах, российская финансово-бюджетная система является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Од­нако в связи с изменениями, которые произошли за; годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей ха­рактерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъек­тов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы влас­ти. В 1994-2002 гг. общее число муниципальных образова­ний в России сократилось с 25 до 12,6 тыс.

В целом, в результате децентрализации финансово-бюджетной системы в стране сложились следующие типы институциональных структур территориальных органов власти:

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное само­управление, организованное по административно-тер­риториальному принципу;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправ­ление, организованное по поселенческому принципу;

- двухуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное само­управление;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура мест­ного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления были закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определившим понятие му­ниципального образования. В соответствии с законодательством, денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, кото­рое имеет статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельными муниципаль­ными образованиями, в его бюджете в качестве со­ставной части могут быть предусмотрены соответству­ющие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включены в состав единого бюджета. Допуская, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще не­сколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и орга­нами управления, закон вместе с тем не определил четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образо­ваниями разных типов и территориальных уровней.

2.1 Формирование муниципальных образований

С целью совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации в Программе развития бюджет­ного федерализма в России до 2005 г., было предус­мотрено разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъек­та РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские адми­нистрации и т.д.), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собствен­ности между типами муниципальных образований.