управлением Президента России. Они обсуждались на состоявшихся в январе 2002 г. в Государственной Думе парламентских слушаниях. Достойно внимания предложение новых оценок и постановок проблем местного самоуправления. Прежде всего, следует согласиться с критикой ст. 12 Конституции России о «невключении» органов самоуправления в систему органов государственной власти.

И в самом деле, материально-техническая насыщенность и финансовая нагрузка решения основных задач, с которыми приходится сталкиваться органам местного самоуправления, выходят далеко за рамки официально установленного управляемого процесса. Тут и строительство жилья, и предоставление коммунальных, транспортных услуг, и благоустройство территорий, и создание условий для получения гражданами основного общего образования и необходимой медицинской помощи, и организация торгового, бытового, культурного обслуживания жителей муниципального образования. Именно эти задачи местная власть обязана решать оперативно и эффективно, с учетом потребностей населения и местных условий. В связи с этим закономерно возникает вопрос, что следует понимать под органами государственной власти, и почему муниципальные органы из нее исключены.

Еще одна задача муниципальной власти усматривается в привлечении местных ресурсов (природных, человеческих, географических и др.), специфичных для данного уровня. В предложениях подчеркивалось, что выявление и использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, созданию новых рабочих мест, разрядке социальной напряженности. При кажущейся незначительности таких ресурсов в каждом муниципальном образовании, в целом по стране, согласно разным экспертным оценкам, они составляют весьма значительную величину.

Высказано много предложений по усовершенствованию территориальной организации местного самоуправления. В частности, некоторые подчеркивали, что следует детально (вплоть до определения функциональных задач) установить обязательную компетенцию местной власти для разных типов муниципальных образований, выделив в качестве приоритетных их конституционные полномочия (реализацию прав на жилье, образование и охрану здоровья), а также обеспечить целевое финансирование конституционных полномочий и особый порядок контроля за их исполнением. Предлагалось ввести единую методологию расчетов и обеспечения минимальных местных бюджетов.

Признавая необходимость закрепления за местными бюджетами реальных и достаточных налоговых источников, компетентные лица предусматривают и возможности прямого формирования бюджетов городов, поселков, сельсоветов за счет налогов и бюджетов более высоких территориальных уровней (районов, административно- территориальных образований). Видимо, правильно было бы предусмотреть отчисления от бюджетов «низового» уровня на решение совместных задач территорий, а также отчислений из федерального и региональных бюджетов на исполнение государственных полномочий. По замыслу специалистов бывшего Минфедерации России, эти меры приведут к повышению ответственности "среднего" уровня публичной власти одновременно и перед муниципалитетами, и перед государством.

Между тем, фактически число уровней бюджетно-налоговой системы оказывается больше законодательно закрепленного. Эти «нестыковки» объясняются тем, что во многих субъектах Российской Федерации используется «матрешечная» схема организации местного самоуправления. Одни муниципальные образования входят в состав других (как в случае с так называемыми сложносоставными субъектами Федерации). Следовательно, можно говорить о существовании не одного, а двух и более уровней местного самоуправления, соответственно двух уровней местных бюджетов. Причем эти уровни не во всем равноценны. В одних субъектах Российской Федерации полноценный статус муниципальных образований имеют только «города областного подчинения». Административные же районы, входящие в последние более мелкие территориально-административные единицы (бывшие "районные" города, посёлки, сельские администрации) лишены важнейшей части своих муниципальных полномочий, так как функционируют на основе местных смет расходов, утверждаемых «вышестоящими» муниципальными образованиями. В других субъектах РФ, напротив, статус, о котором идет речь, имеют сотни мелких населенных пунктов, над которыми созданы административно-территориальные единицы (те же районы), но тоже с местными квазибюджетами (сметами расходов).

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» акцент, в частности, делается на неурегулированность вопросов формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений. При этом правомерно указывается на необходимость согласованного изменения федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления», а также Бюджетного и Налогового кодексов. Предлагаемые изменения увязываются с переходом на бюджетные технологии, основанные на государственных социальных стандартах, расчете минимальных местных бюджетов, расширении их собственной налоговой базы и упорядоченном применении регулирующих налогов. Выше отмечалось, что в последние годы доходы местных бюджетов стремительно падают. Это легко объясняется. Ведь основу доходов местных бюджетов составляют отчисления, которые, как правило, не закреплены на постоянной основе, а меняются год от года.

Изменения, вносимые в Налоговый кодекс, также трактуются не однозначно. Можно с большой долей вероятности предположить, что введение нового регионального налога на недвижимость вместо местных налогов на имущество физических лиц и на землю еще больше подорвет финансовую базу местных бюджетов. Отменяется местный налог на содержание жилищно-социальной сферы. К сожалению, сохраняется ситуация, когда финансовая самостоятельность органов местного самоуправления только декларируется.

Решение этой важной проблемы зависит от разного рода факторов, но основную роль играют взаимоотношения между регионами и федеральной властью. Есть общее понимание направления движения в межбюджетном регулировании. Например, все признают, что сфера «совместного» финансирования бюджетных расходов должна быть предельно сокращена. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на общегосударственном уровне. Необходимо учитывать мнение и тех, кто считает, что нужно быстрее и максимально широко применять принцип «один налог - один бюджет». Это позволит, практически полностью избежать перекладывания на бюджеты субъектов Российской Федерации (соответственно на местные бюджеты) нагрузки непрофинансированных в полной мере расходов федерального уровня.

Существующий опыт развитых стран с эффективно функционирующей рыночной экономикой, а также разработки современных российских экономистов в области совершенствования развития муниципальных финансов гораздо шире того, что здесь было представлено. Кроме изложенных выше, можно предложить несколько основных направлений, по которым следует продолжить реформирование рассматриваемой проблемы. Во-первых, необходима выработка конкретных критериев определения зон Муниципальных образований, с обязательными условиями оценки потенциальной финансовой базы. Во-вторых, при формировании особых финансовых режимов (для депрессивных и отсталых регионов) важно предоставлять право на установление местной надбавки к налоговой ставке по ограниченному перечню налогов. В-третьих, финансовая помощь должна рассматриваться не только на местном уровне, но доходить до конкретного предприятия (групп предприятий). В-четвертых, необходимо максимальное сокращение внешнего финансового управления и минимизации встречных бюджетных и финансовых потоков.