Главным мотивом преобразований в сфере отношений является разграничение полномочий. Судить о характере федеративных отношений любой страны можно по совокупности доходных полномочий и расходных обязательств, которые закреплены за каждым уровнем власти. Поэтому при совершенствовании государственного устройства, в случае Российской Федерации – федерализма, речь идет и о доходных полномочиях, и о распределении налоговых поступлений, и о расходных обязательствах Российской Федерации и ее субъектов. В последние годы этот вопрос для России является главным.

Однако прежде чем приступить к воплощению нынешней модели законодательного разграничения полномочий, страна за одно лишь десятилетие прошла разные этапы становления и развития федерализма. Каждый из пройденных этапов был необходимым элементом эволюции, но не каждый был простым периодом в истории.

В начале 90-х годов встал вопрос о будущем Российской Федерации. На том этапе необходимо было срочно поставить под контроль федеральной власти стихийные процессы суверенизации. 31 марта 1992 года все субъекты Федерации, кроме Чечни и Татарстана, подписали Федеративный договор. Впервые Федерация и ее составные части попытались совместно, на основе договоренностей разделить объем государственных полномочий и ответственности и определить правила взаимодействия в сфере реализации государственной власти. Для этого этапа развития российской государственности был найден оптимальный его путь. Это был путь развития, так как реалии каждого исторического периода диктуют свои условия. А федерализм – это не закостенелая структура отношений, - напротив, он отличается динамичным характером, позволяет совершенствовать государственное устройство, следуя за изменениями социально-экономической конъюнктуры. И не случайно сегодня мы можем говорить об итогах подписания Федеративного договора, сыгравшего цементирующую роль в становлении новой России.

Наряду с позитивной составляющей договорных отношений того периода появились аспекты, не совсем удобные для всех участников федеративных отношений. Одним из последствий подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий – с другой. На первоначальном этапе федеративных отношений круг предметов совместного ведения Федерации и республик был шире, чем круг предметов совместного ведения Федерации и остальных образований. Кроме того, с подписанием договора республики в составе Российской Федерации получили статус суверенных государств. Закрепление договором понятия «суверенные республики» органами государственной власти некоторых из этих республик было истолковано в пользу неограниченного суверенитета. Поэтому и после подписания Федеративного договора немалое число республик, игнорируя положения Конституции России, стали излагать в своих основных законах собственное видение республиканского суверенитета, которое, будучи реализованным, по сути, вело страну к конфедеративного устройству.

Таким образом, для руководства России стало очевидно, что дальнейшее развитие договорных отношений не может обеспечить формирование полноценной федерации, необходимой целостности страны и устойчивости ее существования. На основе договорной практики Россия на определенный период вступила в зону стабильности. Однако это не затронуло более глубоких процессов: сохранились тенденции децентрализации, продолжали нарастать диспропорции регионального развития.

Другие составные части Федерации требовали уровнять их в правах с республиками. Развернулась так называемая бюджетно-финансовая война между краями, областями и федеральным центром. К сентябрю 1993 года Россию поразил политический кризис.

Следующим ощутимым импульсом для развития федерализма стало принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Основной закон страны предложил компромиссное решение, достаточный, но все еще достаточный для соответствующего периода, выход из сложившейся ситуации: отмену наименования республик суверенными, провозглашение равноправия субъектов Федерации, закрепление принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, конституционное разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов. Необходимо отметить, что речь шла о конституционном разделении основных предметов ведения на предметы ведения Федерации, субъектов Федерации и предметы совместного ведения. При этом конкретные полномочия по предметам совместного ведения в Конституции разграничены не были. Поэтому в части полномочий разграничение осуществлялось на договорной основе. В верхней палате парламента – Совете Федерации был создан Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Так что применительно к определенному моменту можно говорить о попытке сделать акцент на договорный федерализм.

В Конституции предусмотрено, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции. Так, несмотря на декларированный приоритет Конституции над Федеративным договором, сразу же обнаружились отклонения от данного принципа. Начался новый этап в развитии российской государственности – договорный период правотворчества. Договоры между федеральным центром и региональными органами власти стали средством решения политических задач и допускали перераспределение предметов ведения и полномочий, установленных в Конституции, в пользу субъектов Федерации.

В связи с политизированностью этих процессов регионы все больше отдалялись от центра. Перешагивание через конституционные нормы при подписании договоров означало игнорирование принципа государственного единства. Договорная практика с самого начала была компромиссом между слабой центральной властью и рядом сильных республик. Однако как правовой регулятор федеральных отношений Федеративный договор сыграл свою историческую роль. Его подписание в 1992 году заложило тенденцию федерализации России. Именно с подписанием этого документа Россия стала на путь преобразования из унитарного государства в федеративное. Уже теперь, когда федеративная форма государственности устоялась, мы можем говорить о том, что это был шаг в правильном направлении. В то же время развитие российской государственности, преодолевшей сепаратистские тенденции и ориентированной на всестороннее укрепление государства, подталкивает к необходимости дальнейшей стабилизации федеративных отношений.

Сегодня присутствие в правовом пространстве и Федеративного договора, и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации уже не обусловлено необходимостью. В дальнейшем отношения между федеральным центром и регионами должны строиться на основе законов. Договоры и соглашения при этом могут использоваться в качестве дополнительной формы федеративных отношений в тех исключительных случаях, когда законодательная форма явно недостаточна для полноценного регулирования этих отношений.

Согласно Конституции (ст.76, ч.2) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии и ними нормативные правовые акты. Следовательно, приоритетной задачей в процессе совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий является принятие федеральных законов, полноценно регулирующих соответствующие общественные отношения и устанавливающих строго определенное разграничение компетенции органов государственной власти.