б) поэтапное сокращение, а затем и полная ликвидация «нефинансируемых мандатов», создание механизмов, предотвращающих их появление;

в) внесение поправок в бюджетное законодательство, уточняющих и конкретизирующих закрепление расходных полномочий между бюджетами, а также процедуры их изменения;

г) оценку объективных (нормативных) потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах и основание различных вариантов их изменения.

В сфере разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней:

а) уточнение перечня федеральных, региональных и местных налогов;

б) наделение субъектов федерации и органов местного самоуправления, как минимум, одним крупным налоговым источником (например, налогом с продаж и налогом на недвижимость соответственно), использование которого полностью бы находилось в их компетенции;

в) предоставление региональным и местным властям реальных возможностей по балансированию своих бюджетов путем «надстраивания» ставок по прямым федеральным налогам;

г) использование единых и стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты всех уровней;

д) обеспечение уплаты налогов по месту фактической деятельности предприятий (месту жительства граждан);

е) предотвращение недобросовестной налоговой конкуренции, ликвидация внутрироссийских «офшорных» зон.

В сфере бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи:

а) разделение финансовой поддержки на текущую и инвестиционную;

б) поэтапный переход к оценке объективных бюджетных потребностей регионов на основе бюджетных нормативов и индексов бюджетных расходов;

в) использование в формулах бюджетного выравнивания налогового потенциала территорий;

г) усиление целевой направленности финансовой помощи и ее обусловленности;

д) концентрация инвестиционных ресурсов, распределяемых между регионами, в федеральном Фонде регионального развития;

е) создание стимулов для реформирования региональных финансов.

Эти задачи в равной степени применимы и к отношениям: федеральный бюджет – бюджеты субъектов Федерации, и к межбюджетным отношениям внутри регионов. Органы власти и управления каждого уровня должны обладать реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и нести полную ответственность за ее использование. С этой точки зрения в настоящее время в наиболее уязвимом положении находятся именно органы местного самоуправления. Без радикального реформирования взаимоотношений между региональными и местными бюджетами ( с учетом региональных особенностей, но в рамках единой стратегии) бюджетное устройство России не будет по настоящему устойчивым.

Основным исходным моментом в системе межбюджетных отношений должно быть оптимальное разграничение доходных и расходных полномочий, предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также создание комплексной нормативной основы для финансовой оценки расходных полномочий и доходной базы территорий.

В этой связи Концепцией предусматривается следующая последовательность действий:

1. Законодательно установить стабильные (на 1999-2001 годы) базовые нормативы отчислений в консолидированные бюджеты субъектов РФ от федеральных регулирующих налогов, а по налогу на прибыль – разделенную ставку для регулирования бюджетов субъектов Федерации.

2. В течение 1998 года произвести инвентаризацию доходных и расходных полномочий субъектов РФ.

3. Оптимизировать разграничение доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации. Данная мера позволит повысить уровень финансовой самообеспеченности регионов, в том числе расширить число недотационных, либо приближающихся к такому уровню регионов.

Для территорий, в бюджетах которых полномочия по расходам не обеспечиваются собственными доходами, как и прежде предусматривается финансовая помощь из федерального бюджета.

Стимулирование регионов к более полному использованию собственных доходных источников и достижению финансовой самодостаточности предлагается осуществить на основе новой формы финансирования Фонда Финансовой Поддержки Регионов. При единых для всех регионов ставках федеральных налогов финансирование ФФПР будет осуществлять не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС и налога на прибыль, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР.

Таким образом, регион получает значительные стимулы к развитию собственной налоговой базы.

В соответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» средства ФФПР формируются за счет 14% общего объема налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов, контроль за поступлением которых осуществляет Государственный Таможенный Комитет России.

Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов РФ из 89. На 1999 год в законе зафиксировано 76 субъектов РФ.

Кроме ФФПР образуется также Фонд регионального развития, который предназначен для финансирования государственных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета в соответствии с действующей нормативно-правовой базой, осуществляемых на территории субъектов РФ в целях развития их социальной инфраструктуры.

И, наконец, третье направление финансовой поддержки – Фонд развития региональных финансов – предназначенный для активизации процессов финансового оздоровления в субъектах РФ.

Средства фонда будут выделяться субъектам Федерации, а в отдельных случаях и крупным городам на возвратной основе. Право на получение этих средств будут иметь регионы, успешно осуществляющие меры по финансовому оздоровлению и активно проводящие экономические реформы. В первую очередь в число участников предполагается включить бездотационные и низкодотационные регионы.

Правительством РФ также рассмотрены и одобрены «Основные направления бюджетной политики на 1999 год и на период до2001 года». В этом проекте трехлетнего бюджета масштабы финансовой поддержки регионов будут в значительной мере взаимоувязаны с реализацией программы экономии расходов региональных бюджетов. Объем финансовой помощи субъектам РФ, предоставляемой за счет средств федерального бюджета, сохранится в течение предстоящих трех лет на уровне 0,81-0,82% ВВП.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к единой рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.