План урегулирования, реализовывавшийся Миссией, включал пять отдельных стадий. На первой стадии главной задачей являлось полное выполнение сторонами прекращения огня, которое вступило в силу 6 сентября 1991 г. Одновременно с этим в Западную Сахару прибыла идентификационная комиссия МООНРЗС и начала составление списков лиц, которые имели право на участие в референдуме. За основу для этой работы были приняты данные переписи населения, проведенной испанскими властями в 1974 г.

Вторая стадия предусматривала создание военного и гражданского офисов МООНРЗС, вывод половины марокканского воинского контингента, дислоцированного на территории Западной Сахары с последующей концентрацией оставшихся марокканских войск в специально определенных для этого районах. Ожидалось, что к завершению этой стадии идентификационная комиссия МООНРЗС обнародует списки участников плебисцита.

Третья стадия предусматривала организацию возвращения всех западносахарцев, ранее обосновавшихся в лагерях беженцев в алжирском Тиндуфе, в безопасные районы на территории Западной Сахары. Эта работа поручалась МООНРЗС и Управлению Верховного комиссара ООН по беженцам (УВКБ). Кроме того, предполагалось пригласить иностранных наблюдателей, в функции которых входил бы контроль над процессом волеизъявления и подсчетом голосов.

На следующей, четвертой стадии предполагалось в течение трех недель провести широкую кампанию по проведению референдума, правила которого должны были согласовываться и утверждаться в ходе переговорного процесса между ООН, Марокко и Фронтом ПОЛИСАРИО.

Заключительная пятая стадия предусматривала проведение свободного и справедливого всенародного плебисцита по вопросу о самоопределении народа Западной Сахары. Как ожидалось, на него должны были вынести всего два вопроса, ответы на которые участников референдума определили бы выбор в пользу национальной независимости региона или его интеграции в Королевство Марокко3.

Однако этот план урегулирования так и не был реализован, что было обусловлено продолжавшимися разногласиями по большинству проблем между представителями Марокко и Фронта ПОЛИСАРИО и, прежде всего по вопросу о составлении списков лиц, которым разрешено участие в постоянно откладывающемся референдуме. Так, в период с августа 1994 г. по май 1996 г. из примерно 230 тыс. человек, заявленных обеими сторонами в качестве потенциальных участников плебисцита, процедуру идентификации прошли только 60 тыс. человек4. Реакцией на неконструктивную позицию Марокко и Фронта в отношении усилий мирового сообщества по урегулированию неутихающего конфликта стало решение Совета Безопасности ООН о приостановке идентификационной процедуры в мае 1996 г. Одновременно с этим СБ ООН распорядился вывести из региона контингент гражданской полиции и сократить на 20% численность военного персонала МООНРЗС. Данные действия международной организации, с одной стороны, стали свидетельством зашедших в тупик переговоров по проблеме Западной Сахары и нежелания вовлеченных в конфликт сторон, прежде всего Марокко и ПОЛИСАРИО, идти на взаимные компромиссы и, с другой, решимостью ООН продемонстрировать свою готовность свернуть миротворческую операцию по урегулированию конфликта в случае сохранения нынешней ситуации.

Такое положение длилось почти год. Однако в этот период продолжались консультации между всеми участниками мирного диалога. Решительный шаг к прорыву в переговорах сделала ООН. 17 марта 1997 г. Кофи Аннан, незадолго до этого избранный на пост Генерального секретаря ООН, назначил своим Личным посланником Джеймса А.Бейкера III, который был призван внести коренной перелом в затянувшийся процесс подготовки референдума в регионе. Сразу после назначения на этот пост бывший госсекретарь США в администрации Джорджа Буша-старшего заявил: «Я буду рад сделать то, что смогу, для разрешения данной (западносахарской) проблемы и рассмотрю с вовлеченными сторонами все возможные варианты (урегулирования)…». Примечательно, что в тот же день Джеймс Бейкер получил письма от всех конфликтующих сторон с поздравлениями по случаю его назначения Личным посланником Генерального секретаря ООН и выражением поддержки его будущей деятельности. Не менее важно и то, что новый участник процесса урегулирования ситуации в Западной Сахаре получил одобрение Государственного департамента США, которое было отмечено в специальном заявлении этого ведомства от 18 марта 1997 г. Вместе с тем в заявлении было указано на «чрезвычайную сложность» миссии Бейкера.

Выполняя свои обещания, Джеймс Бейкер уже через месяц после назначения совершил свою первую ознакомительную поездку по государствам конфликтного региона. 23 апреля 1997 г., прибыв в Марокко, он встретился с королем Хасаном II, наследным принцем Сиди Мохаммедом и его братом Мулай Рашидом, а также провел переговоры с премьер-министром страны и министром внутренних дел королевства. На следующий день Личный посланник Генерального секретаря ООН провел консультации с лидерами политических, в том числе оппозиционных партий Марокко. В завершение своего краткого визита он вновь имел беседу с марокканским королем.

На следующий день, 25 апреля 1997 г., Джеймс Бейкер, прибыв в Алжир, провел серию встреч с президентом этой страны Ламином Зеруалем, председателем правительства и министром иностранных дел. По завершении этих переговоров он перелетел в Мавританию, где посетил лагеря западносахарских беженцев. 27 апреля 1997 г. он вновь вернулся в Алжир, совершив ознакомительную поездку в район Тиндуфа, где интересовался условиями жизни беженцев из Западной Сахары в размещавшихся там четырех палаточных лагерях.

Главным итогом этой поездки стал вывод о том, что все стороны, вовлеченные в конфликт, выразили поддержку усилиям ООН, включая деятельность МООНРЗС, в этом направлении на базе ранее реализовывавшегося плана урегулирования.

Личный посланник Генерального секретаря ООН Джеймс А.Бейкер сделал ставку на организацию прямых переговоров между конфликтующими сторонами, полагая, что это единственный реальный путь, способный привести к практическим результатам, которые невозможны без взаимных уступок. В прошлом ООН активно использовала возможности контактов участников спора о будущем Западной Сахары без посредников. Так, 17–19 июля 1993 г. Специальному представителю Генерального секретаря ООН по Западной Сахаре Сахабзада Якуб-Хану удалось организовать прямой диалог между делегациями Марокко и ПОЛИСАРИО, который прошел в штаб-квартире МООНРЗС в Эль-Аюне под эгидой этой международной организации. Несмотря на сложности в подготовке и проведении переговоров и другие проблемы, главным образом носившие процедурный характер, С.Якуб-Хан и наблюдатели ООН смогли обеспечить условия личных встреч двух делегаций. Хотя эти переговоры не принесли какого-либо заметного прорыва во взаимопонимании участвовавших в них сторон, их опыт был оценен мировым сообществом положительно, так как они продемонстрировали саму возможность диалога официальных представителей Марокко и Фронта.

Новая попытка прямых переговоров была предпринята 25 октября 1993 г. в Нью-Йорке. Однако они были сорваны. Причиной этого вновь послужил процедурный вопрос. В преддверии встречи уполномоченные лица Марокко и ПОЛИСАРИО подписали со Специальным представителем Генерального секретаря ООН меморандум о взаимопонимании, который гарантировал каждой из сторон право независимого формирования состава делегации для участия в переговорах. Однако включение в марокканскую делегацию ряда бывших деятелей Фронта было расценено другой стороной как факт, не способствовавший установлению климата доверия в ходе диалога.