Данная в кодифицированном гражданском законодательстве до принятия нового ГК

классификация гражданско-правовых договоров не охватывала всю фактически существующую систему договоров. Такое положение существовало в Основах 1961 г., таким же оно осталось и в Основах гражданского законодательства 1991 г. Так, ни Основы гражданского законодательства, ни ГК РСФСР вообще не регулировали многочисленные договоры в области культурного, спортивно-оздоровительного обслуживания граждан. В сфере же бытового обслуживания кодифицированное гражданское законодательство предусматривало только возможность утверждения Правительством типовых договоров, регулирующих отношения с участием граждан (бытового проката, бытового заказа), и содержало специальные правила о хранении организациями вещей, принадлежащих гражданам. Такое положение требовало выделения целого ряда других договорных видов с самостоятельной правовой регламентацией.

В актах кодифицированного гражданского законодательства отсутствовала специальная система гарантий охраны прав граждан в договорах, направленных на обслуживание их потребностей. Между тем необходимость создания такой системы диктовалась с конца 80-х начала 90-х годов прежде всего, переходом изготовителей товаров народного потребления, сферы торговли и обслуживания населения к рыночным отношениям. В условиях свободы предпринимательской деятельности, когда прибыль стала важнейшим показателем эффективности их хозяйствования изготовители товаров, исполнители, услугодатели, используя свое положение на потребительском рынке, стали диктовать потребителям невыгодные для них условия, нарушать права и интересы потребителей.

Таким образом, классическое гражданское законодательство никогда не было специально рассчитано на регулирование защиты прав потребителей. В этих условиях появилась настоятельная необходимость в создании и развитии специального законодательства о защите прав потребителей, обеспечивающего приоритет интересов потребителей в их взаимоотношениях с изготовителями, продавцами и услугодателями на рынке товаров и услуг.

Одной из особых черт законодательства, регулировавшего отношения с участием граждан-потребителей, являлась множественность нормативных актов, вытекающая, прежде всего, из неполноты охвата складывающихся в сфере обслуживания отношений законодательными актами. Это неизбежно влекло заполнение имевшихся пробелов подзаконными (в основном ведомственными) нормативными актами. При обильном ведомственном нормотворчестве складывалась возможность издания актов, не опиравшихся

на соответствующие нормы закона. Например, наряду с типовыми договорами по

отдельным видам бытового проката, принятие которых относилось к ведению Совета

Министров РСФСР, Министерством бытового обслуживания в 1983 г. были приняты Правила предоставления во временное пользование гражданам предметов домашнего обихода, музыкальных инструментов, спортивного инвентаря и другого личного имущества.

Однако не только неполнота сама по себе, но в отдельных случаях и прямая передача Правительством важнейших вопросов правового регулирования этих отношений в ведении отраслевых органов управления, усугубляла положение потребителей. До самого последнего времени в некоторых случаях ведомственные нормативные акты, затрагивавшие права потребителей, принимались с явным нарушением закона. Например, Типовые правила обмена промышленных товаров, купленных в розничной сети государственной и кооперативной торговли были приняты Министерством торговли СССР в 1974 г., хотя действовавшие в то время Основы гражданского законодательства 1961 г. (ст. 41) предусматривали определение порядка осуществления прав потребителя в этом случае только законодательством республик.

Действовавшее до принятия Закона о защите прав потребителей законодательство не в полной мере соответствовало и международному уровню защиты их прав: во-первых, основные вопросы, касавшиеся охраны прав потребителей, либо не были решены на законодательном уровне, либо, если и решались на этом уровне, то традиционно отраслевым законодательством без учета приоритета охраны их прав; во-вторых, не все международно-признанные права потребителей были надлежащим образом защищены (право на информацию, право на обеспечение безопасности жизни и здоровья, право на возмещение вреда, причиненного товарами и услугами ненадлежащего качества). Но и те права, которые получили достаточно полное регулирование, не имели надежного механизма реализации; в-третьих, не в полной мере соответствовало международному уровню регулирование ответственности производителей, предприятий торговли и обслуживания перед потребителями в случае причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу; в-четвертых, недостаточно были урегулированы вопросы, касающиеся организации и деятельности организованного потребительского движения, в том числе общественных формирований потребителей, создаваемых в целях коллективной охраны интересов граждан. Отсутствовали и специальные государственные органы по защите прав потребителей.

Первой серьезной попыткой комплексного решения вопросов правового регулирования в области охраны прав потребителей явилась разработка в 1988 г. проекта

Закона СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей». Большая часть этого

проекта была посвящена проблемам обеспечения качества товаров и услуг, и лишь один раздел содержал нормы, направленные на защиту интересов потребителей. Недостатками

проекта явилось то, что, во-первых, он не делал различия между потребителем-гражданином и потребителем-юридическим лицом; во-вторых, все его нормы так или иначе были связаны с качеством товаров и основные права потребителей формулировались относительно обеспечения права на качество. Тем не менее само появление этого законопроекта было первым шагом в создании потребительского законодательства. Впервые признавалась необходимость принятия норм, устанавливающих гарантии государственной защиты интересов потребителей[8].

Начало реализации фундаментальных прав потребителя было положено с принятием Закона СССР от 22 мая 1991 г. «О защите прав потребителей», который , однако, так и не вступил в силу в связи с распадом СССР. Этот закон содержал множество положений, не разработанных в гражданском законодательстве, а также механизм реализации его норм, прямо запрещал создание ведомственных документов, затрагивающих интересы потребителей, закреплял право граждан на компенсацию причиненного морального вреда.

7 апреля 1992 г. был введен в действие Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей». Практика применения этой редакции высветила слабые стороны Закона и поставила вопрос о необходимости его совершенствования. Новый вариант Закона (в редакции Федерального Закона от 17 декабря 1999 г.) уточнил и конкретизировал основные понятия, используемые законодательством в рамках возникающих на потребительском рынке правоотношений. По тексту всего Закона, помимо нововведений и изменений, следует отметить исключение из него достаточного количества норм и положений, которые декларативны, утратили или не имели практического применения.