В Городовом Положении 1870 года появились более ярко выраженные нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с Губернатором, с правительственными учреждениями, с Министерством внутренних дел. Статья 6 Положения прямо зафиксировала, что Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны содействовать городскому общественному управлению. С 1890 года, с принятием нового Положения о земствах для контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие.

На попытки проявления самостоятельности земства правительство реагировало весьма жестко. Боясь взаимодействия земских учреждений различных губерний, их единения Правительствующий Сенат 4 мая 1867 г. дал земствам разъяснение, что обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями «представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов». [7] В дальнейшем Государственный Совет запретил земствам без разрешения губернатора печатать свои отчеты и материалы, содержащие выступления на земских собраниях, к тому же было запрещено земским учреждениям обмениваться материалами между собой. Правительство пыталось задавить инициативу, держало земства в жестком подчинении и стремилось заставить их быть законопослушными.

Земства пытались ограничить во всем, особенно в сфере политики. И когда это не удалось, 12 июня 1900 года Правительство решило урезать источники существования земств. Принятые в этот день «Примерные правила об установлении предельного земского обложения» запретили земствам увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предшествующим годом.

Взаимодействие земств с правительством усилили съезды и совещания земских представителей по различным вопросам, а также Всероссийский Земской Союз, созданный с разрешения Правительства.

В июля 1915 года появилось довольно мощное объединение Земгор, Союз городов, которые оказывали помощь военным частям, раненым больным.

В дальнейшем функции взаимодействия с государством расширились в области промышленного производства. Таким образом, взаимоотношения земств с государством осуществлялись в губернии через губернатора и Губернское по земским делам присутствие, в центре через Министра внутренних дел, Правительство, Государственный Совет и Сенат. Сущность такого взаимодействия состояла в полном контроле действий за земствами со стороны государственных учреждений и должностных лиц.[8]

Следующий этап развития местного самоуправления, который необходимо описать с 1917 по 1990 годы, оно развивалось в рамках государственного управления и носило название местное государственное управление.

В 1917 году 11 Всероссийский съезд Советов отстранил от власти Временное правительство и передал власть Советам. Следовало ожидать после этого, что органы местного самоуправления быстро уйдут в историческое прошлое. Но этого не произошло. Процесс принял весьма затяжной характер. Сущность его состоит в противоборстве Советов и земских учреждений в роли НКВД по упразднению земств как антиподов Советской власти. Советы рабочих и солдатских депутатов и местные земские органы олицетворяли соответственно два противоположных пути развития революционных реформ. Советы представляли революционно-демократический, а затем и пролетарский путь, а представители земской власти –буржуазный путь.

Советы были подотчетны партийным органам. За период существования Советов лозунг и конституционные нормы о передаче и принадлежности всей власти Советов оказался нереализованным. Советы были самыми пред ставительными органами власти на местах. В их состав входили пред- ставители самых различных социальных групп населения. Пактика работы Советов свидетельствовала о том, что в их деятельности было много полезного и интересного. Однако в большинстве своем этот опыт оказался далеко невостребованным.

Согласно последним советским конституциям, система местных Советов народных депутатов была представлена краевыми, областными Советами, Советами автономной области и автономных округов, городскими, районными, районными в городах и поселковыми и сельскими Советами.

Деятельность Советов регулировалась конституциями, положениями, законами о Советах, постановлениями ВЦИК, Верховных Советов Союза ССР и союзных республик.

Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались постановления ЦК КПСС, совместные постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. В законах, как правило, функции и полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить работу по управлению процессами. В то же время нужно отдать должное законодателю того периода в том, что законы детально расписывали полномочия Советов по сферам деятельности, закрепляли их формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением.

С 1990 по 1993 год Советы выступали в роли основного звена местного самоуправления. Они были одновременно и органами местного самоуправления, и органами государственной власти на местах. Об этом свидетельствуют нормы Конституции Российской Федерации, действовавшей до октября 1993 года, а также Закона РСФСР «0 местном самоуправлении». В числе правовых основ деятельности местных Советов можно назвать законодательные акты, регулирующие бюджетные, кредитные, налоговые, земельные, трудовые отношения и т. д.

К тому же в этот период развивалось территориальное общественное самоуправление. Формировались домовые, уличные, комитеты. Это были органы обладающие серьезными полномочиями в решении местных вопросах к тому же их деятельность была подкреплена финансово.

Сталинское правление лишило данные органы инициативы и желания работать на местах, управление в те годы было жестко централизовано, оттепель 60-х годов вновь оживило деятельность данных комитетов. Руководство деятельность комитетов осуществляли партийные комитеты и исполкомы.

При исполкомах были созданы специальные органы называемые Советами домовых, уличных (квартальных) комитетов, в состав которых избирались представители домовых и уличных комитетов. Советы обладали обширными функциями по координации деятельности всей системы органов и форм общественного самоуправления.

В сельских населенных пунктах традиционной формой общественного самоуправления были сходы и собрания граждан. Сходы и общие собрания имели достаточно обширные полномочия. Они заслушивали доклады и информации о работе местных Советов и их органов, обсуждали проекты законов, решений местных Советов по важнейшим вопросам, обсуждали вопросы благоустройства населенных пунктов, сохранности и использования жилищного фонда, коммунально-бытового, культурного и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организации досуга граждан по месту жительства, охраны природы, оказания помощи в проведении сельского хозяйственных работ и т. д.

На сходах и собраниях рассматривались вопросы состояния общественного порядка: налогообложения граждан, выдвижения кандидатов в депутаты поселковых сельских Советов и т. д.