Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В 1870 году городское самоуправление было введено в 46 губернских и областных городах. Правительство таким образом проводила эксперимент в котором местное самоуправление занимало незначительное место в системе городов России.

Городовое Положение 1870 г., а затем Городовое Положение 1892 года фактически перечеркнули существенные нормы о реальности городского самоуправления. Они преследовали цель свертывания демократических начал в местном самоуправлении. К тому же были закреплены нормы дискриминации граждан. Статус граждан определялся в зависимости от экономического их состояния, принадлежности к виду религии и национальности. Вопросы компетенции городского самоуправления решались в городовых Положениях по разному. В Городовом Положении 1785 года она складывалась из совокупности компетенций физических и юридических лиц. И те и другие имели право на создание и развитие производств и промыслов, гостиных дворов, торговых предприятий, ремесел, а так же на выборы общей Городской Думы. При этом компетенция определялась наличием собственности.

Компетенция Городской Думы носила координационно-контрольный характер. Дума координировала все процессы, происходившие в городе, и осуществляла контроль за выполнением законов центральной власти.

Компетенция ремесленных управ и цехов имела внутреннее разделение. Так, собрания и сходы ремесленных мастеров избирали своих представителей в общую Городскую Думу, а также ежегодно избирали из своей среды Управного Старшину и двух Старшинских товарищей, заслушивали отчеты ремесленных мастеров о качестве выполненных работ, определяли сроки выполняемых работ, утверждали бюджет, рассматривали наиболее существенные жалобы, поданные Управному Старшине и его товарищам, устанавливали взыскания за прогулы ремесленников и др.[5]

Объем компетенции собрания, схода, как органа непосредственной демократии в рамках отдельно взятых производств был довольно-таки обширным. Здесь решались ключевые задачи жизни и деятельности коллектива, от экономических до морально-поведенческих.

Компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Поло- жении. Каждая гильдия равно как и другие группы граждан в соответствии со статьями 158 – 165 Положения обладали правом выдвижения своих гласных в общую Городскую Думу.

Компетенция Городской Думы ограничивалась чисто хозяйственными вопросами и заботами о нуждах и безопасности населения. На Городскую Думу возлагался также контроль за выполнением Городового Положения и других законов центральной власти.

Таким образом, компетенция городского самоуправления на протяжении целого столетия имела тенденцию к изменению, переходила из состояния реальных вещей в состояние абстрактных составляющих ее элементов, оторванных от материальной основы. При этом следует заметить, что чем больший промежуток времени отделяет наше общество от древнего русского периода, тем все меньше и меньше остается шансов для сохранения самоуправления, не говоря уже о его компетенции.

Городовое Положение 1892 года еще в большей степени сузило рамки городского самоуправления. Круг лиц, принимавших участие в организации и деятельности самоуправляющихся единиц, стал более ограниченным. Народ был поставлен в зависимость от принадлежащего им имущества. Имущественный ценз был поднят именно с той целью, чтобы отлучить большую часть населения от городского самоуправления, подавить его экономическую и политическую инициативу. И как показывает история, такая цель была достигнута.

Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений о освобождении крестьян от крепостной зависимости, в связи с этим было введено крестьянское и земское самоуправление. На этом вопросе пожалуй необходимо остановится подробно.

1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях.

В течение 1865 – 76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях России и в Области Войска Донского. В последствии по требованию верхушки казачества в 1882 году земства были упразднены.

Одной из задач реформы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления».[6] Такая постановка вопроса вполне соответствовала тем воззрениям, которые были распространены в обществе.

К участию общества в управлении выступали с призывами губернские комитеты по крестьянскому делу. В 1890 году, было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое отличалось от Положения 1864 г. Изменения состояли в существенном укреплении позиций дворян в земских учреждениях.

В земских собраниях представители дворянства составляли большее число, чем крестьяне и горожане вместе взятые. В соответствии с Положением 1890 года выборы земских гласных проводились на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, во втором – все остальные избиратели, кроме крестьян.

Положение 1890 года снизило земельный ценз для дворян с 200 до 125 десятин. В их же пользу было сокращено количество гласных: раньше в 34 губерниях избирали 2284 губернских гласных, по новому Положению – 10229; крестьяне избирали раньше 5357 гласных, теперь их стало 3167.

В систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем: председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии.

Земская реформа 1864 года должна была удовлетворить два требования:

- стремление улучшить хозяйственное местное управление;

- дать возможность свободно развиваться стремлениям общества, т. е. единодушному стремлению к самоуправлению, заявленному общественным мнением.

Данная реформа достигла определенного положительного результата, хотя практически все решения составляющие основу, на которой строилось земское управление, были поставлены в зависимости от Губернатора или Министра внутренних дел, это серьезно умаляло и тормозило процесс осуществления конкретных дел.

Компетенция земских губернских и уездных учреждений по Положениям 1864 и 1890 гг. не ограничивалась чисто хозяйственными делами местного значения. Она подразделялась на две части. К первой части относился собственный круг полномочий земских учреждений, ко второй – делегируемый государством.

Иными словами можно сказать, что земские учреждения обладали собственной и делегируемой компетенцией. При этом объем делегируемой государством компетенции был значительно больше чем собственной. Об этом свидетельствуют Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 – 1890 г., а так же практика земского самоуправления.

Объем компетенции земских учреждений определялся степенью зависимости их от государственной власти, т. е. от соотношения с центральными органами и губернатором. Элементы взаимодействия самоуправления с государственной властью нашли отражение в Городовом положении 1785 года, согласно которому органы и должностные лица городского самоуправления взаимодействовали с Губернатором и даже с Казенной палатой. Это касалось проведения выборов (ст. 30), представления Губернатору о своих общественных нуждах и пользах (ст. 36), отчет перед Губернатором и Казенной палатой о городовых доходах и расходах, организации исполнения законов и т. д.