Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значе­ние функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подза­конных актах. Если правотворческий орган (законодательной или испол­нительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характе­ра, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основа­нии своих государственно-властных полномочий обеспечивает приме­нение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Цен­тральным звеном правоприменительной деятельности является управ­ленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или пись­менный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятель­ность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппара­та государственного управления, совершившим правонарушения. Сис­тема таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, про­стое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общест­венного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти являет­ся ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политиче­скую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполни­тельной власти позволяют сделать следующий вывод.

Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппара­та. представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.

Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в дея­тельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - сооб­ражения технической целесообразности. В целом же оба уровня функ­ций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних ор­ганов исполнительной власти на другие.

Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общест­ва, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и ус­танавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем го­сударство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все вет­ви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.1

Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция испол­нительной власти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохране­ния, милиции.

При этом следует отметить, что эффективная защита прав и сво­бод граждан в сферах деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых отношений субъектов, требует четкого правово­го закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правом обязанностей соответствующих государственных органов. Мы видим, что формально имеются органы исполнительной власти в систе­ме социальной сферы управления, разрабатываются социальные про­граммы, но наряду с этим полная ясность о компетенции федерации и субъектов РФ отсутствует, что дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы.

В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативно­го регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам; использование эф­фективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц;

установление ответственности государственных служащих и органов го­сударства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.1

На первом месте находится вопрос о гарантиях прав граждан при защите своих законных интересов и формах ответственности должност­ных лиц: дисциплинарной, уголовной, административной, материальной.

Второй проблемой является вопрос контроля за законностью дей­ствий администрации по отношению к гражданам.

Критическое рассмотрение действующего законодательства позволяет констатировать необходимость отработки процессуального механизма реализации прав граждан, обязанностей органов и должностных лиц ис­полнительной власти. Процедурами должны быть обеспечены не только гражданско-правовые, но и административно - правовые отношения.

Остро стоит также и проблема "внешнего" контроля за действиями органов управления и их должностных лиц по отношению к гражданам, несмотря на введение института уполномоченного по правам человека.

Глава 3.

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В соответствии с прежней Конституцией систему органов исполни­тельной власти возглавлял Президент РФ. В нынешней Конституции он провозглашен главой государства, а "исполнительную власть Россий­ской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ст.110)1 Однако означает ли это, что Президент как бы отключен от ис­полнительной власти? Разумеется, нет, так как он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействия органов государст­венной власти (ст. 80).2 Президент назначает Председателя Правитель­ства (с согласия Государственной Думы), определяет "сетку" федераль­ных министерств и ведомств, освобождает министров от должности. Он вправе председательствовать на заседании Правительства. Председа­тель Правительства определяет основные направления деятельности этого органа в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента (ст. 113)3 Акты Правительства не должны противо­речить указам Президента, иначе Президент их может отменить (ст. 115)1 Некоторые из федеральных органов исполнительной власти прямо ему подведомственны как лицу, осуществляющему руководство внешней политики и как Председателю Совета Безопасности (Министер­ство обороны, МВД, МИД и т.д.)2 Словом, можно сказать, что в соответ­ствии с новой Конституцией Президент обладает реальными рычагами активного влияния на структуру, кадровый состав и функционирование исполнительной власти.