Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельно­сти и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характе­ризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви вла­сти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уров­нях ее функций - первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Не­обходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораз­до полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное на­значение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно вопло­щается в ее функциях.

Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функциони­рования его политических, экономических и культурных структур.

Другой важный объект управления - это определенная отрасль на­родного хозяйства, социально - культурного и административно - поли­тического строительства (экономика, финансы, образование, здраво­охранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координи­ровании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.

О таком важном объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан, определившим еще одну функцию исполнитель­ной власти, я расскажу подробнее в следующей главе.

Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви вла­сти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также об­щественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного по­рядка дает о себе знать ростом административных проступков и престу­плений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, соци­альным обеспечением и т.д.

Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведе­нием граждан и деятельности организаций.

Другой стороной рассматриваемой функции является националь­ная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.

Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленче­ская, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руко­водству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохра­нением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Прави­тельства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчер­кивает организационно - управленческий аспект в деятельности высше­го федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государст­венных комитетов и других подведомственных ему органов исполни­тельной власти.1 Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

Государственное управление как деятельность органов исполни­тельной власти выступает одновременно и как распорядительная дея­тельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пас­сивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномо­чиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.

Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь власти имеет де­ло с таким объектом управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты.

Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управле­нии исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и адми­нистративно - политическим строительством.

Бельский считает, что понятие государственное управление явля­ется более широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполни­тельной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вольскому, интегри­руется государственные аппараты управления законодательной и су­дебной ветвей власти.1

Второй уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомога­тельный, инструментарный характер и направлены на обслуживание ка­ждой из основных функций, то есть используются как организационно -технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти.

Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании ор­ганами этой власти нормативных актов управления. Основная особен­ность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регу­лируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.