Международные отношения. Договоры 1998 года закрепляют право соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно 1 по поручению органов государственной власти Российской Федерации участниками международных и внешнеэкономических связей, "если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации", [ заключать договоры (соглашения) с административно - территориальными единицами иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств и иными иностранными партнерами (ст. 1 4 договоров с Республикой Марий Эл, Костромской областью и городом Москвой, ст. 13 договоров с Амурской, Воронежской и Ивановской областями). Фактически, речь идет об установлении ограниченной международной правосубъектности отдельных субъектов российской Федерации. При этом в договорах предусматривается координация субфедеральных международных и внешнеэкономических связей органами государственной масти Российской Федерации "в соответствии с федеральным законодательством".

Опережающее правотворчество и место договоров в правовой системе. Договоры 1998 года предусматривают право соответствующих субъектов РФ на «опережающее правотворчество» - осуществление собственного правового регулирования по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Зафиксировано, что при принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с первыми. Законы и иные нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат.

Не совсем понятно, для чего в договорах вообще прописываются эти нормы. По-видимому, их следует толковать как параллельные договорные гарантии. Ведь, во-первых, право субъектов РФ на «опережающее правотворчество» было признано еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-п по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области. Во-вторых, приоритет федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ установлен в Конституции РФ (ч.5 ст.76) и не нуждается в дополнительном санкционировании. В-третьих, в других статьях договоров, в связи с попытками определения места договоров в правовой системе, конституционная иерархия нормативных правовых актов существенно корректируется, в результате чего возникает вопрос о юридической силе договорных норм в принципе.

Так, многие договоры устанавливают примат собственных норм над нормами законов и иных правовых актов соответствующих субъектов РФ, а также над нормами правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых в одностороннем порядке и противоречащих нормам договоров.

Отдельно указано, что если нормативными правовыми актами Российской Федерации, действие которых распространяется на все субъекты РФ, будут установлены права, льготы и преимущества для субъектов РФ, большие, чем установленные договорами, то в отношении соответствующих субъектов РФ применяются положения нормативных правовых актов Российской Федерации.

Но в целом договоры по-прежнему «помещены» между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Упрощенно, - договоры имеют приоритет над субфедеральным законодательством и актами федеральных органов исполнительной власти, но федеральные законы и, конечно, Конституция РФ имеют приоритет над договорами. Какова тогда юридическая сила договорных норм? Вопрос не такой простой, как кажется. С формальной точки зрения большинство договорных норм вообще не должны применяться. Но могут применяться и применяются. Иначе, зачем заключают такие договоры? Исключение подтверждает правило. Но исключение не должно отменять правило.

Не требует обоснований необходимость определенного дополнения и конкретизации конституционных положений, тем более что сама Конституция предполагает такую возможность. Однако любая индивидуализация федеративных отношений должна быть основана на некой существенной специфике конкретного субъекта Федерации. Специфике, требующей особого, отличного от общего, порядка и формы регулирования отношений. Внутрифедеральные договоры и 1994-1995, и 1996, и 1997-1998 годов, в основном, наделяют отдельные субъекты Федерации преференциями, льготами, дополнительными правами, имеющими универсальный характер. Безусловно, Договор с Республикой Татарстан и Договор с городом Москвой содержательно отличаются друг от друга. Но концептуально они тождественны. Формы разные - суть одна. Вместо принципа равноправия торжествует принцип «все равны, но некоторые более равны, чем другие». По большому счету ч.4 ст.5 Конституции Российской Федерации означает следующее: если какой-либо субъект Федерации тем или иным способом (федеральным законом, указом президента, договором, соглашением и т.п.) расширит свои права, то это автоматически распространяется на все остальные субъекты Российской Федерации. На практике этого, конечно, не происходит. И это правильно - ведь договорная ревизия федеральной Конституции, федерального законодательства - неконституционна сама по себе.

В настоящее время внутрифедеральных договоров заключено уже более полутора десятков. Важно отметить, что сейчас они заключаются со всеми типами субъектов Федерации, а не только с республиками. Таким образом, этот процесс несколько сглаживает проблемы, вызванные различиями в статусах между разными типами субъектов Федерации.

Заключение подобных договоров — один из путей построения новых федеративных отношений в России. Однако этот путь может сказаться и позитивно, и негативно на судьбах страны. Дело в том, что данный процесс может вылиться как в дальнейшие баталии за получение властных дополнительных полномочий через ослабление органов власти одного из участников процесса, так и, наоборот, в окончательное закрепление принципов построения России как истиной федерации и подведение правовой базы под успешное функционирование органов власти центра и органов власти регионов в своих сферах деятельности. Именно для того чтобы данный процесс пошел по второму пути, Президентом и был подписан вышеприведенный Указ. Этот документ призван создать единые условия и упорядочить процесс подготовки проектов и соглашений, а также других правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Исходя из содержания Указа, можно заключить, что федеральный центр всеми силами стремится сохранить единое правовое поле для формирования новых федеративных отношений, тем самым выбив питательную почву правового сепаратизма, процветающего во многих регионах России.

2.3 Органы государственной власти Российской Федерации