Приведенные примеры наглядно показывают, что несмотря на принятие Положения, ситуация с распределением средств федераль­ной части Фонда занятости практически не изменилась. Разработан­ный Минтрудом документ - лишь камуфляж, прикрывающий бездея­тельность центра и создающий видимость объективного распределе­ния средств ФЗ между регионами.

Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов

Для того чтобы оценить реальную значимость дотаций, выделяе­мых из центра, с точки зрения потребности регионов с критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источ­никах формирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях из центра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев для определения "донорства".

Если следовать логике, то к числу доноров нужно относить регионы, которые в полном объеме выполняют свои обязательства по перечислениям в центр, соблюдают установленный законом нор­матив (с 1995 г. составляющий 20%) и формируют централизован­ную часть Фонда занятости. Логично также предположить, что до­норами могут быть регионы с относительно благополучной эконо­мической ситуацией, низким уровнем безработицы, где большин­ство предприятий работает и соответственно осуществляет плате­жи, в том числе и во внебюджетные фонды. Таким образом, при­знак донорства может быть определен с помощью двух показате­лей: уровня безработицы (в данном случае мы используем показа­тели регистрируемой безработицы) в регионе и доли перечисле­ний в федеральную часть Фонда занятости (рассчитываемой как отношение средств, перечисленных регионом в центр, к сумме по­ступлений страховых сборов с работодателей в фонд занятости того же региона за соответствующий период).

Однако сформировать группу регионов-доноров по этим двум показателям не удалось даже в относительно "чистом" 1995 году. По показателю уровня безработицы численность группы доноров составила 384, а по показателю уровня платежей в федеральную часть ФЗ - 40. На первый взгляд разница образовалась за счет тех регионов, где уро­вень безработицы незначительно превосходил среднероссийский по­казатель. В действительности ситуация оказалась намного сложнее.

Во-первых, в группе регионов-доноров по показателю уровня безработицы в 1995 г. было семь регионов, перечислявших в феде­ральную часть Фонда занятости в 2-6 раз меньше законодательно установленного уровня в 20%.

По сути, эти регионы-доноры с позволе­ния центра произвели себя в разряд косвенных реципиентов, полу­чая дотации в форме "недоперечислений" в федеральную часть Фон­да занятости. Кроме того, в нее входили четыре региона, не выполняв­шие свои обязательства по платежам в централизованную часть Фон­да занятости и получавшие дотации из центра, иногда в значитель­ном объеме. Самые большие дотации из центра получили Агинский Бурятский АО (уровень безработицы - 1,7%) и Орловская область (уровень безработицы - 2,4%) - они составили соответственно 85 и 27% средств их фондов занятости. При этом перечисления в центр обоих регионов не превысили 6,5%. Эти регионы-доноры благодаря центру были произведены в разряд регионов-реципиентов,

Во-вторых, в группе регионов-доноров по показателю уровня пе­речислений в федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. оказа­лось восемь регионов с уровнем безработицы, превышающем средне-российский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром, а также четыре региона с уровнем безработицы, превы­шающем среднероссийский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром и при этом получавших дотации.

Первым шагом при формировании группы доноров стало выде­ление регионов по следующим основным признакам:

- низкий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем или незначительное его превышение;

- наличие перечислений в федеральную часть Фонда занятости;

- отсутствие дотаций из централизованной части ФЗ. Затем мы сгруппировали регионы по признаку выполнения своих обязательств перед центром, то есть по уровню отчислений в феде­ральную часть Фонда занятости. В итоге сформировалась следующая структура группы регионов-доноров по состоянию на 1995 г.:

- полные доноры (34 региона) - регионы, полностью перечисляв­шие законодательно установленную норму в 20% (с учетом незавер­шенности отчетного финансового года доля реальных отчислений составляла от 15 до 23% поступлений от работодателей);

- частичные доноры. (7 регионов) - регионы, перечислявшие в центр менее законодательно установленной нормы (от 10 до 14% вместо 20%);

- потенциальные доноры (7 регионов), перечислявшие в центр менее 5% собранных с работодателей средств.

Таким образом, в 1995 г. группа регионов-доноров насчитывала 41 регион за исключением потенциальных доноров (по формальным признакам они полностью соответствовали донорам), которых центр объединил в группу косвенных реципиентов, многократно понизив им норму отчислений в федеральную часть Фонда занятости.

Основными характеристиками большой группы регионов-ре­ципиентов в 1995 г. являлись: относительно высокий уровень реги­стрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показа­телем; наличие прямых или косвенных дотаций из федеральной части Фонда занятости. Но и здесь состав группы оказался неодно­родным как по степени нуждаемости в дотациях из центра, так и по размерам выделенных дотаций. Поэтому мы включили в группу реципиентов следующие регионы:

- полностью выполнявшие свои обязательства перед центром и получавшие от него дотации. При этом размер отчислений в феде­ральную часть превосходил размер дотаций. Таких регионов было 4;

- производившие отчисления в федеральную часть Фонда заня­тости в небольшом объеме и получавшие дотации из центра. Однако размер полученных дотаций превосходил размер отчислений в феде­ральную часть ФЗ. Таких регионов в 1995 г. насчитывалось 225;

- не производившие платежи в центр и получавшие значитель­ные дотации из федеральной части Фонда занятости, то есть "чис­тые" реципиенты. В эту группу вошли 12 регионов.

В 1997 г. в соотношении регионов-доноров и регионов-реципи­ентов произошли кардинальные изменения.

Во-первых, практически перестала существовать группа доноров. По показателю регистрируемой безработицы численный состав груп­пы уменьшился почти в два раза (с 41 до 23 регионов), а по показате­лю уровня отчислений в центр - в 20 (!) раз (с 40 до 2 регионов). Полными донорами в 1997 г. остались только Москва и Оренбург­ская область. Численность регионов-полных реципиентов увеличи­лась более чем в три раза (с 12 до 43 регионов).

Во-вторых, 32 региона лишь формально сохранили донорские признаки, а фактически перешли в группу дотационных регионов. При этом большая их часть (24 региона) перечисляла в центр значи­тельно меньше 20%: максимальный уровень отчислений в этой группе составил 8,7% (Ханты-Мансийский АО), а минимальный не превысил 2% (Ставропольский край, С.-Петербург, Московская область и др.). Восемь регионов, сохранивших донорские признаки по уровню без­работицы (который либо не изменился, либо несколько увеличился, не превысив среднероссийский показатель), полностью прекратили платежи в федеральную часть Фонда занятости, то есть также пере­шли в состав группы косвенных реципиентов. Это - Смоленская об­ласть, Республика Адыгея, Орловская область и др.