Во-первых, государственные и муниципальные органы при всем жела­нии не могут выполнять функции предпринимателя.

Во-вторых, нельзя доверять управление и принятие хозяйственных решении органам, которые не несут экономическую ответственность за по­следствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий. Они - властные организации. Их работники, имея статус государственных служащих, несут должностную ответственность.

В-третьих, допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальные органы, будучи предпринимателя­ми - хозяйствующими субъектами, могут использовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но и властные полномочия, что чревато не только злоупотреблениями, но и ущемлением интересов других негосударственных предприятий. Данные органы обязаны передать функ­ции предпринимателя физическому лицу, группе физических лиц, трудово­му коллективу, юридическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующий юридического и экономического решения, а именно, как найти для каждого государственного и муниципального предприятия субъекта предпринимательской деятельности и закрепить его соответствующим правовым документом.[23]

Возможности для решения такой задачи на основе действующего зако­нодательства ограничены. Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного или муниципального унитарного предпри­ятия только самому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другие формы использова­ния имущества и типы государственных и муниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но и оте­чественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655 государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом - 12566.[24]

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собст­венности (трасте)" была введена в хозяйственную практику передача соб­ственником имущества и имущественных прав доверительному собствен­нику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необ­ходимо для эффективного использования государственной собственности.

Поэтому целесообразно создавать предприятия различных организа­ционно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям исполь­зования государственной собственности. Из предприятий, основанных на производительном использовании последней, выделим следующие:

государственное унитарное предприятие, имущество которого находится в собственности Российской Федерации или субъекта РФ и передает­ся ему в оперативное управление (казенное предприятие);

государственное или муниципальное унитарное предприятие, имуще­ство которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу в доверительную собствен­ность (грает), частому предпринимателю - физическому или юридическо­му лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду.[25]

Могут быть и другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д. :

Государственные органы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции вынужде­ны использовать государственную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основном государственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономической формой реализации государственной собственности является непосредственное удов­летворение общественной потребности в продукции (услугах).

На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как государственная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соот­ветственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью. Отсюда вытекает, что государственные орга­ны несут субсидиарную экономическую ответственность за обязательства и деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней, следовательно, из общественных средств (по существу, из средств налогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенного предприятия государственная собствен­ность производительно функционирует на своей собственной основе.[26]

Необходимо в кратчайшие сроки принять Закон о государственном ка­зенном предприятии и предусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только на основе федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последних могут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности, удовлетворение которых возмож­но только путем формирования своих казенных предприятий.

Вместе с тем целесообразно выделить из действующих государствен­ных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хозяйст­вования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать без­отлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса бан­кротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казен­ного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения, доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности (владения, пользова­ния и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общест­венный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функ­цию. Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными об­разованиями и вместе с тем все имущественные права владения, пользова­ния и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм использования имущества государственных унитарных предприятий имеет свои особенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника - государственными органами, органами местного самоуправления, а также механизма их функционирования.[27]

Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономи­ческом отношении вопросы.

Гражданский кодекс также не внес ясность в содержание понятия "хозяйственное ведение", а отдельные его положения противоречивы. Пре­жде всего не ясно, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъек­том предпринимательства с его правами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет, пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение (ст. 294 ГК), отвеча­ет по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не не­сет ответственности по обязательствам собственника имущества (ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст. 113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от государства.[28]