Не до конца раскрыто экономическое содержание понятия права опера­тивного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий, имущество которым передается в хо­зяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управ­ление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо сущест­венные различия в им\%1ественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.

Установлено, что предприятия на хозяйственном ведении и казенные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждать имущество (продавать, сда­вать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капи­тал хозяйственных обществ и товариществ) без согласия собственника. Раз­личия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать с согласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хо­зяйственном ведении - лишь недвижимое. В данном случае разделение пе­реданного в хозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132 Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественный комплекс является недвижимостью.

Казенные предприятия признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинству неказенных .унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предпри­ятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими. Во-первых, убыточность может быть временной. Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве ос­новной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государствен­ных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержа­нию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не един­ственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функциони­рует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции . Это и есть коммер­ческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль.

Гражданский кодекс предусматривает формирование казенного пред­приятия лишь в статусе федерального и только на базе имущества, находя­щегося в федеральной собственности. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенных заводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это не исключает, а скорее предпола­гает возможность учреждения государственных (субъектов РФ) и муници­пальных казенных предприятий.

Указом рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Фе­дерации осуществить реформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органам местного самоуправления - муниципальных. Значит, по аналогии федеральных на базе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия, что вполне логично.

Вместе с тем, согласно Гражданскому кодексу, унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом, имеют статус федеральных, субъектов Федерации и муниципальных. Именно они явля­ются казенными, независимо от статуса собственника имущества, т е. уч­редителя. Следовательно, не только федеральные органы, но и органы вла­сти субъектов Федерации и местного самоуправления могут учреждать ка­зенные предприятия как новые, так и на основе преобразования (ликвидации) действующих производств.

Необходимы законы о государственном казенном предприятии или о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. При этом следует предусмотреть возможность создания и функционирования казен­ных предприятий на основе не только федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ, а также муниципальной.

Целесообразно выделить из действующих государственных и муници­пальных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хо­зяйствования, методы и органы управления и т. д. Это необходимо сделать безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Отношения казенного предприятия и собственника по использова­нию имущества. Определяющее значение для взаимоотношений органов власти и казенных производств имеют отношения по использованию иму­щества, закрепленного на праве оперативного управления.

Понятия "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" опреде­ляют характер отношений по поводу владения, пользования и распоряже­ния имуществом. Хотя в том и в другом случае предприятия на условия хозяйственного ведения и казенные, как отмечалось, по существу, одинако­во наделяются такими правами, однако имущественные и управленческие отношения собственника с этими двумя типами унитарных предприятий в Гражданском кодексе обозначены по-разному. .

В нем четко сформулировано, что собственник имущества, находящего­ся в хозяйственном ведении, решает вопросы создания, предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвида­ции, утверждает устав, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного имущества. Ясно, что такие же функции выполняются и по отношению к казенному производству. Однако это не закреплено, но определено, что соб­ственник в лице Правительства РФ утверждает устав казенного предпри­ятия, может принимать решение о его реорганизации или ликвидации, име­ет право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назна­чению имущество. То, что функции собственника четко не очерчены, ос­тавляет широкий простор для вмешательства государственных органов управления в деятельность предприятий, которым не ясны их права, преде­лы зависимости от собственника и возможности хозяйственной самостоя­тельности. Поэтому целесообразно законодательно закрепить следующие функции собственника по отношению к казенному производству:

связанные с учреждением предприятия (создание и установление его статуса, определение предмета и целей деятельности, утверждение устава, принятие решения о реорганизации или ликвидации);

связанные с имущественными отношениями (закрепление имущества за предприятием в оперативное управление, установление размера и оплата уставного капитала, определение структуры и назначения имущества, изъя­тие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, контроль за применением по назначению и сохранностью закрепленного имущества):

связанные с управлением предприятием (назначение директора, уста­новление обязательного задания на производство и поставку продукции для нужд собственника, контроль за его выполнением, определение порядка распределения доходов).[47]

Конкретизация функций и их законодательное закрепление помогут создать эффективный механизм взаимоотношений собственника и казенно­го предприятия, очертить границы его самостоятельности, существенно улучшить управляемость производства.