5.3. Теоретическая модель и методы исследования разделения властей.

В настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется система государственных органов Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии, местное самоуправление и некоторые другие негосударственные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится к исследуемой теме.

Государственные органы в последнее время принято подразделять по формальной принадлежности и организациионной подведомственности на федеральные и региональные органы (есть ещё и органы местного самоуправления, но они в систему государственных органов не входят). Однако возможна и другая классификация институтов публичной власти и государственных органов в частности "по вертикали" в зависимости от территориальной сферы действия (юрисдикции) сооответствующих органов. Предлагаю подразделять их по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни.

Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они мне представляются, следующим образом:

(1) избирательные органы (комиссии), образующие вместе с избирательным корпусом "дополнительную ветвь" власти - "избирательную власть".

(2) глава государства (Президент РФ) и органы при нём, образующие дополнительную ветвь государственной власти - "президентскую власть"[8],

(3) законодательные (представительные) органы, образующие законодательную власть, а также учредительные органы, образующие "временное особое ответвление", примыкающее к законодательной власти - "учредительную власть"[9],

(4) система исполнительных органов, образующих исполнительную власть, а также специализированные органы с особым статусом (органы Банка России), образующие "особое ответвление", примыкающее к исполнительной власти,

(5) суды, образующие в системе судебную власть, а также органы при судах, органы судейского сообществаи квалификационные коллегии судей, образующие несколько "особых ответвлений", примыкающих к судебной власти

(6) независимые контрольно-надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля,омбудсманы), образующие "дополнительную ветвь" государственной власти - "контрольно-надзорную власть".

Если взять за основу данную классификацию и сопоставить её с конституционным принципом народовластия и тремя конституционно закреплёнными формами его реализации (5.1), то получается, что система публичной (политической) власти включает "основные и дополнительные ветви власти": избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые "особые ответвления", а также органы местного самоуправления (местную власть).

Наглядной иллюстрацией такой классификации является "Система публичной власти, государственных органов и их подразделений" в виде схемы (Приложение). Эта схема - попытка представить реальную систему разделения властей в виде наглядной теоретической модели. Она составлена на основе Конституции РФ, ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов (включая Сводный перечень государственных должностей РФ, утверждённый Указом Президента РФ)[10].

Для решения вопроса об обособлении "дополнительных ветвей" и "особых ответвлений" государственной власти следует сформулировать критерии их обособления, определить признаки "ветви власти". В.Е.Чиркин приводит следующие признаки "ветви власти": (1) существование особых органов государства, (2) связь функции "ветви власти" с функцей государства, (3) общее функциональное назначение органов "ветви власти" (сама система может быть иерархической или рассредоточенной), (4) общегосударственный характер деятельности "ветви власти"[11]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, предлагаю считать "дополнительной ветвью власти" систему государственных органов с особым статусом (не относящихся ни к одной из трёх "основных ветвей власти" и организационно от них обособленных), осуществляющих общие либо сходные функции (данное определение не вполне применимо к "избирательной власти", поскольку она не является исключительно государственной), "ответвлением власти" - систему или группу организационно связанных и функционально единых государственных органов, а "особым ответвлением власти" - систему или группу государственных органов с особым статусом, организационно обособленных от "основных ветвей власти", но функционально сходных с одной из них, либо организационно связанных с одной из "основных ветвей власти", но осуществляющих особые функции. Следует отметить, что практически все "ветви и ответвления власти" функционируют постоянно (по крайней мере периодически), кроме того, они должны действовать в пределах своей компетенции и в соответствии с нормами права.

Государственный орган (либо иной субъект власти) может организационно относиться только к одной "ветви власти" (либо к "особому ответвлению"). Функционально государственный орган, система государственных органов, иной субъект власти, как правило, тоже относится (или примыкает) только к одной "ветви власти", однако из этого правила есть множество исключений, когда орган одной "ветви власти" имеет полномочия в сфере другой "ветви власти". Наибольшими полномочиями в сфере компетенции различных "ветвей власти" обладает Президент. Можно привести и другие примеры: контрольное управление Президента, некоторые контрольные и надзорные органы исполнительной власти, следственный аппарат прокуратуры, а также высшее должностное лицо субъекта РФ, обладающее некоторыми координационными полномочиями. Формально государственный орган, как правило, может либо относиться к одной из "основных ветвей власти", либо не относиться ни к одной из них, зачастую данный вопрос не получает правового разрешения. В принципе формальный, организационный и функциональный признаки должны совпадать, но на практике так бывает далеко не всегда.

Государственно-властные полномочия в конституционном государстве распределяются между государственными органами и их системами таким образом, чтобы обеспечить их сбалансированность и не допустить сосредоточения большей части полномочий в ведении одного государственного органа или должностного лица. Однако государственная власть функционирует не как группа изолированных "ветвей власти", а как единая система государственных органов, которые при осуществлении своих функций и выполнении государственных задач неизбежно взаимодействуют. Можно выделить следующие "формы влияния" одних государственных органов на другие: (1) правовое регулирование деятельности, (2) дача обязательных или рекомендательных указаний, принятие обязательных решений, (3) сотрудничество, совместная деятельность (в том числе в совместных комиссиях), (4) формирование или участие в формировании, назначение должностных лиц, (5) представительство, участие должностных лиц одних органов в работе других, (6) расформирование, привлечение к ответственности, (7) прямые обращения и информирование, (8) косвенное воздействие (через суд и другие органы). "Формы влияния" высших государственных органов друг на друга при условии сбалансированности их полномочий образуют "систему сдержек и противовесов".