Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему государственных органов и учреждений. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от других федеральных и региональных органов государственной власти в строгом соответствии с действующим законодательством. Систему органов прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов, районов, другие территориальные прокуратуры, военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий. Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ, его заместители - Советом Федерации по представлению Генерального прокурора, прокуроры субъектов РФ - Генеральным прокурором по согласованию с субъектами РФ (как правило, по согласованию с представительным органом), иные прокуроры - Генеральным прокурором РФ.

Статья 129 Конституции РФ, посвящённая прокуратуре, находится в конце главы 7 "Судебная власть". Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Правосудие осуществляется только судами, и лишь одна из функций прокуратуры связана с судебной властью. Не входит прокуратура и в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, и кроме того, существуют значительные функциональные различия между исполнительной властью и прокуратурой. Не является прокуратура и контрольно-надзорным органом законодательной власти, как это было до 1993 года (вообще, в период советской власти все государственные органы были подотчётны и подконтрольны Советам). Вообще, за всю историю своего существования прокуратура была и в подчинении императора, и при судах в качестве обвинительной власти, и в составе Министерства юстиции, и в ведении Верховного Совета, и даже в ведении Президента, и, что характерно, нигде не прижилась, а с принятием Конституции РФ в 1993 году и изменений к Закону РФ "О прокуратуре РФ" в 1995 году получила организационную и функциональную самостоятельность. Ю.И.Скуратов, определяя особое место прокуратуры в системе разделения властей, замечает: "Фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и её разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и "сдерживания" любой из основных ветвей власти. В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов "системы сдержек и противовесов" в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устранению нарушений закона, от кого бы они не исходили"[37]. М.В.Баглай определяет органы прокуратуры как "органы государственной власти с особым статусом" (характерно, что нигде в законодательстве органы прокуратуры не определяются как "органы государственной власти", только как "государственные органы", хотя они и обладают государственно-властными полномочиями). В.Е.Чиркин относит прокуратуру к особой, контрольной власти[38]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, должен отметить, что основная функция прокуратуры РФ - надзор, а не контроль (хотя эти понятия во многом синонимичны). Поэтому, на мой взгляд, "контрольную власть" применительно к России корректнее называть "контрольно-надзорной властью".

11.3. Парламентские органы финансового контроля.

Согласно части 5 статьи 101 Конституции РФ Счётная палата РФ образуется палатами Федерального Собрания для осуществлением контроля за исполнением федерального бюджета. Статья 1 Федерального закона "О Счётной палате РФ"[39] определяет Счётную палату как постоянно действующий орган финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчётный ему. Счётная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, а также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за внебюджетными фондами, за поступлением в бюджет средств от управления и распоряжения федеральной собственностью, за банковской системой (включая Банк России), проводит ревизии и проверки, проводит экспертизу и даёт заключения, информирует палаты Федерального Собрания. При осуществлении своих функций Счётная палата обладает некоторыми государственно-властными полномочиями, она имеет право направлять представления и предписания. В своей деятельности Счётная палата РФ руководствуется федеральным законодательством, вместе с тем она выполняет поручения Совета Федерации и Государственной Думы.

В рамках своих задач Счётная палата, обладает организационной и функциональной независимостью. Она является контрольным органом Федерального Собрания, но не является его структурным подразделением, поэтому его нельзя однозначно отнести к законодательной "ветви власти". М.В.Баглай относит Счётную палату РФ к числу "органов государственной власти с особым статусом", а В.Е.Чиркин относит её к "контрольной власти". Н.Д.Погосян считает, что "высший орган финансового контроля представляет собой некоторое промежуточное звено между ответственностью министерств и парламентским контролем", "контролирует исполнительную власть и информирует парламент"[40], он может быть ближе к правительству или к парламенту, но в любом случае он должен обладать организационной и функциональной независимостью. В некоторых государствах этот орган является органом Парламента, в некоторых входит в состав исполнительной власти, в некоторых не подчиняется ни законодательной, ни исполнительной власти.

На мой взгляд, при всём различии в организации и конкретных полномочиях Прокуратуры РФ и Счётной палаты РФ между ними есть явное функциональное сходство: основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ, а основной функцией Счётной палаты - контроль за исполнением федерального бюджета (а федеральный бюджет, как известно, принимается в форме федерального закона). Это сходство и даёт основание относить Счётную палату вместе с органами прокуратуры к проблематичной контрольно-надзорной "ветви власти".

Счётная палата РФ состоит из коллегии и аппарата. Коллегия Счётной палаты состоит из Председателя (назначаемого Государственной Думой), его заместителя (назначаемого Советом Федерации) и двенадцати аудиторов (назначаемых палатами Федерального Собрания на паритетной основе). Коллегия рассматривает вопросы организации работы, а также отчёты и сообщения. Председатель (а в его отсутствие - его заместитель) осуществляет руководство Счётной палатой, организует её работу. Аудиторы возглавляют определённые направления деятельности. Аппарат состоит из инспекторов (которые непосредственно организуют и проводят контроль) и других штатных работников.