Издание законов — самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины всего его вре­мени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно (60—70 в год). Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства. - Процесс прохождения законопроектов в палате общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интере­сы. Их действие, как правило, распространяется на террито­рию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те билли, которые затрагивают индиви­дуальные интересы или имеют лишь местное значение (зако­ны, регулирующие деятельность отдельных компаний и кор­пораций; действующие в пределах определенных админист­ративно-территориальных единиц). По Закону о толковании 1978 г., билль считается публичным, если в нем не оговари­вается его частный характер. Частные билли вносятся лица­ми, заинтересованными в их принятии (это могут быть мест­ные органы, государственные учреждения, корпорации).

Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на прави­тельственные, то есть внесенные депутатами — членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами парламента, не являющими­ся членами правительства. Это деление публичных законо­проектов оказывает решающее влияние на судьбу законо­проекта.

Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первою чтение, второе чтение, стадия ко­митета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к это­му, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.

Внесение законопроекта и первое чтение. Внесению за­конопроекта в парламент предшествует длительная пред-парламентская стадия его разработки. Все наиболее важ­ные законопроекты разрабатываются в министерствах. Ос­новное участие в этой работе принимают профессиональные гражданские служащие министерств. При этом проводятся широкие консультации как между различными министерствами (особенно с министерством финансов), так и министерств с различными группами дав­ления, предпринимательскими ассоциациями, тред-юнионами. Все эти консультации носят конфиденциальный харак­тер. Проект закона не обнародуется. Если же правительст­во хочет провести более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный документ — “зеленую кни­гу” или “белую книгу”, в которых излагается общий смысл предложений правительства. Министерство-спонсор пред­ставляет билль комитету кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной программы. В кабинете имеется также специальный комитет по зако­нодательству, на обязанности которого лежит осуществле­ние контроля за тем, чтобы все представляемые парламен­ту законопроекты прошли через парламент до конца сес­сии. Законопроект может быть внесен в любую палату. Однако наиболее важные билли вносятся в палату общин.

Члены парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.

Законодательная инициатива в Великобритании принад­лежит только членам парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, неза­висимо от того, является ли вносящий членом правительст­ва. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента. Правительственный билль вносятся тем мини­стром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате.

Всякое законодательное предложение должно быть обле­чено в форму законопроекта (билля), причем представляе­мый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение.

Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия, не предре­шающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела­ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фами­лию, он вручает клерку палаты так называемый “фиктив­ный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые высту­пают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Пра­вительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.

Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением за­конопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго опреде­ленное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законо­проекта частного члена в палату общин.

Второе чтение — чрезвычайно существенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопро­екта. Только на этой стадии начинается обсуждение внесен­ного законопроекта. Во время второго чтения обсуждаются

основные, принципиальные положения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое внесенным зако­нопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одоб­рением законопроекта и направлением в комитет для внесе­ния поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влия­ния на содержание статей законопроекта.

В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, при­ступить ли к нему. В этот момент любой член палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во вто­рой раз по прошествии трех—шести месяцев, либо предло­жить поправку с указанием оснований, по которым законо­проекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль по­терпит поражение при голосовании, то дальше он не рас­сматривается.

Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном засе­дании (США, Франция, Италия), в Великобритании законо­проект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.

Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку прави­тельство располагает поддержкой правительственного боль­шинства), направляются в постоянные комитеты (либо рас­сматриваются палатой, преобразованной в комитет всей палаты).

В комитете законопроект рассматривается детально, сло­во за словом, статья за статьей. При обсуждении законопро­екта комитет связан решением палаты, вынесенным при вто­ром чтении, и не вправе вносить в законопроект такие по­правки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.