Дополнительные проблемы порождает абзац 4 пункта 1 Раздела второго Конституции, согласно которому, в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют положения Конституции России. Раздел второй Конституции назван «Заключительные и переходные положения» и его нормы представляют собой изъятия из положений Раздела первого, в том числе и главы 1. Однако формально из части 2 статьи 16 следует, что положения Раздела второго не могут противоречить главе 1. Это имеет под собой и содержательное основание: очевидно, что переход к новому конституционному строю не может осуществляться с нарушением его основополагающих принципов.

Вместе с тем Раздел второй Конституции по своей сути (и названию) рассчитан на переходный период и введен в Конституцию для того, чтобы обеспечить согласование с ее нормами положений «старых» (действовавших на момент вступления Конституции в силу) правовых актов. Отсюда логично предположить, что абзац 4 пункта 1 Раздела второго касается только договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных до вступления в силу Конституции России 1993 года. Но если допустить, что положения абзаца 4 пункта 1 распространяются и на договоры, заключенные после вступления Конституции в силу, необходимость соответствия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Конституции может толковаться как требование их соответствия не конституционному варианту разграничения компетенции, а основам конституционного строя России (принципам демократического федеративного правового государства, закрепленным в главе 1).

Предусмотрев возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, Конституция умалчивает о форме и процедуре заключения соответствующих договоров. Некоторые процессуальные правила можно вывести лишь из части 1 статьи 76, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Из этого, в частности, следует, что договорное перераспределение исключительной компетенции Российской Федерации возможно только на основании федерального закона, посредством которого выражается воля Российской Федерации на заключение договора и передачу тех или иных своих полномочий в ведение определенного субъекта Федерации или совместное с ним ведение.

Вообще развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов могло бы привести к относительной конфедератизации России. Показательно, что в первых договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в 1994-1995 годах (в частности, с Республиками Башкортостан, Кабардино-Балкария, Татарстан, Северная Осетия, Якутия), осуществлялось перераспределение и предметов ведения Российской Федерации, и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако затем возобладало представление о верховенстве конституционных норм и недопустимости отхода в двухсторонних договорах от предусмотренного ими варианта разграничения полномочий.

В Положении о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента России от 12 марта 1996 года №370, предусматривалось, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами, а договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации. При этом договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации и в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 и 72 Конституции России. Одновременно указывалось, что в договоре могли определяться предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации. Очевидно, здесь имелось в виду пополнение перечня предметов совместного ведения за счет сферы исключительной компетенции субъекта Федерации. Основную содержательную часть договоров должны были составлять соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции и перечисленным в договоре. Причем соглашения могли заключаться, только если соответствующие полномочия не определены федеральным законом. Однозначно не подлежали передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача вела к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции России и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Указ закрепил сложившуюся на практике процедуру заключения договоров и соглашений. Позднее, в качестве своего рода условия заключения договора было выдвинуто соответствие конституции (устава) и иных законов субъекта Российской Федерации, являющихся правовой базой для договора и соглашений, Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Проблемы целостности Российской Федерации

Проблемы, связанные с сохранением целостности федерации являются на сегодняшний день насущными практически для всех государств, имеющих федеративную структуру. Эти проблемы не обошли стороной и Российскую Федерацию.

Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционно-правовой статус. И к ним относится суверенитет, территория, Конституция, федеративное законодательство, гражданство, система органов государственной власти, федеральная собственность, единые вооруженные силы, государственный язык и государственные символы.

Согласно Конституции, Российская Федерация является суверенным государством, обладающим всей полнотой власти на своей территории, к тому же вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах касательно своих субъектов решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты - нет.

Однако нормы ряда конституций республик в составе Российской Федерации провозглашают суверенитет этих республик. Субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своего предмета ведения. Термин «суверенитет» означает полную независимость, как во внутренних делах, так и во внешних отношениях, и субъекты Российской Федерации должны принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих Конституции и федеральному законодательству. Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, то это означало бы потерю суверенитета Российской Федерации и превращение ее в конфедеративный союз.