Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала также неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.

До 1995 года существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы лишь на уровне городов, поселков и сельских администраций, а в ряде субъектов формально появились 2 уровня муниципальных образований, но реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

2.4. Основные принципы формирования финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу

Для устранения названных недостатков межбюджетных отношений Правительством РФ была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В качестве ее основных задач были названы следующие:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ (законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, установление общих принципов и порядка наделения их бюджетными полномочиями);

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий за бюджетами разных уровней, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов за региональными и местными бюджетами на постоянной основе;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, четкое закрепление в законе процедур и методик бюджетного выравнивания.

Многие из данных задач были реализованы в Федеральном законе от 20.08.04 № 120-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Так, из статьи 10 Кодекса исключено указание на наличие трех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней – бюджеты муниципальных районов (бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты городских и сельских поселений.

Внесены изменения в главу 11 Кодекса. В отличие от действовавшей ранее редакции, определявшей перечень тех или иных видов расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней (который в любом случае может быть лишь приблизительным), в новой редакции БК РФ используется понятие расходных обязательств и устанавливается принцип их разграничения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Данный принцип выражается в следующем: обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и должны исполняться за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, у него возникают расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций.

Как уже было указано во второй главе настоящей работы, с 1 января 2005 г. законодатель отказался от определения регулирующих налогов и закрепил за бюджетом каждого уровня в качестве собственного налогового дохода четко установленный норматив (процент) отчисления от того или иного налога. Остается только надеяться, что изменения в статьи 50, 56, 61-61.2 БК РФ не будут вноситься законодателем каждый финансовый год.

Что касается регулирования условий и порядка предоставления бюджетных средств одного бюджета другому, то для этих целей в Бюджетный кодекс РФ вводится понятие «межбюджетные трансферты», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление «делегированных» полномочий, бюджетные кредиты, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов». При этом устанавливаются единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предлагается принять за основу сложившиеся к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новая редакция Кодекса закрепляет действующую с 2001 года методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Заключение

Подводя итог рассмотрению вопроса межбюджетных отношений, представляется наиболее важным еще раз упомянуть об основных проблемах данных отношений в Российской Федерации. В настоящей работе в качестве таковых были рассмотрены следующие:

1) высокий уровень налогово-бюджетных полномочий у центральных (федеральных) органов власти;

2) перегруженность региональных и местных бюджетов обязательства-ми, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления достаточных источников финансирования;