1.3 Бюджетная система Российской Федерации

Перемены в экономике России и её политическом строе, произошедшие в начале 90-х годов, вызвали серьезные изменения в её финансовом механизме. Появление новых форм собственности, новых субъектов хозяйствования повлекло изменения в системе денежных доходов и расходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами. Одним из важнейших направлений реформирования государственных финансов стало расчленение единого госбюджета на три самостоятельных части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Это стало важным шагом к демократизации финансовых отношений. В этом же направлении действовали переход к налогам, как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, приватизация государственной собственности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям в бюджетной системе Российской Федерации, и её бюджетном устройстве[8].

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение: "бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов". Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения.

Для эффективного управления бюджетной системой необходим четкий и отлаженный бюджетный механизм, который является составной частью финансового механизма. По определению ученого Н.В. Гаретовского, "бюджетный механизм как совокупность конкретных форм бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств создается государством. Он является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач каждого исторического этапа развития страны".

Важным звеном в построении бюджетной системы является бюджетное устройство.

Если бюджетная система объективна, существует как абстрактное понятие, так как не зависит от сознания людей, она одинакова для всех стран и не предполагает межбюджетных отношений, то бюджетное устройство имеет разную модификацию в разных странах и включает в себя межбюджетные отношения. Бюджетная система неиерархична, бюджетное же устройство содержит в себе иерархию бюджетных фондов, находящихся в определенной связи.

Учеными-теоретиками и авторами ряда публикаций даются различные понятия бюджетного устройства. В некоторых случаях понятия бюджетного устройства и бюджетной системы совпадают.

В Бюджетном кодексе РФ понятие "бюджетное устройство" отсутствует. В целом, несмотря на разногласия, большинство авторов обязательно выделяют в понятии бюджетное устройство такой элемент, как совокупность различных видов бюджетов, и этот элемент единодушно выдвигается на первое место.

Отдавая должное профессионализму всех указанных авторов, тем не менее, можно считать возможным сформулировать собственное представление о бюджетном устройстве РФ, опираясь на приведенные аргументы и исходя из нашего понимания термина "система" вообще и "бюджетная система" в частности. По мнению автора, бюджетное устройство представляет собой структуру бюджета по уровням управления.

Как уже отмечалось, бюджет одинаков для всех государств, только бюджетные фонды создаются на разных уровнях управления.

Сложная трехуровневая система экономических отношений имеет целью создание бюджетных фондов на каждом уровне управления для обеспечения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в зависимости от разграничения функций между уровнями управления.

На федеральном уровне формируемый бюджетный фонд органов федеральной власти (законодательной и представительной) сосредоточивает значительную часть валового внутреннего продукта для осуществления общегосударственных управленческих, правовых, политических, военных, социально-экономических функций[9].

Федеральный бюджет связывает основные финансовые институты: государственные финансы, налоги, государственные займы и кредиты, оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную и страховую сферы.

Правительство использует бюджетный фонд для экономического воздействия на негосударственную сферу, оказывая влияние на характер общественного воспроизводства и развития, занятость населения, уровень потребления и социального развития общества.

В условиях рынка средства федерального фонда должны направляться, прежде всего, на финансирование структурной перестройки экономики, на осуществление комплексных целевых программ, на ускорение социального развития и обеспечение социальной защищенности наименее обеспеченных слоев населения.

Объемы создаваемых на уровне субъектов РФ фондов несколько ниже в сравнении с федеральным уровнем. Они обеспечивают в территориальном разрезе денежными ресурсами органы государственной власти для выполнения ими политических, административных, социальных и других функций, оказывают экономическое воздействие на деятельность организаций в рамках территории, а также решение социально-экономических и культурных задач. В условиях децентрализации роль этого звена управления значительно повышается, бюджетные фонды становятся основной финансовой базой социально-экономического развития территорий.

И, наконец, на третьем уровне управления экономикой - на уровне органов местного самоуправления создано большое количество бюджетных фондов, располагающих разными по объемам средствами, их величина зависит от величины территории населенных мест, количества населения и других факторов, в то же время в своей совокупности они предназначены для решения важнейших задач управления социально-экономическим развитием административно-территориальных образований и выполнения ряда функций, делегированных от вышестоящих органов власти в социально-культурной и политической областях. Множественные бюджетные фонды составляют некий фундамент бюджетной системы РФ, и именно от успешного функционирования этого звена зависит ее целостность. Поэтому Правительством РФ обозначена перспектива значительного развития местных бюджетов. В соответствии с новым территориальным делением муниципальных образований создана двухуровневая система управления на местном уровне. Местные бюджеты представлены соответственно бюджетами:

муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

городских и сельских поселений. Несмотря на различие функций, выполняемых каждым уровнем власти, а также различия в масштабах аккумуляции денежных фондов, существует единство систем отношений, обусловленное единым социально-экономическим содержанием сложившегося общественно-экономического устройства и финансовой политики государства. В то же время в силу их определенной самостоятельности и автономности между уровнями бюджетов могут возникнуть противоречия[10].