Исследование сущности бюджета как центрального звена финансовой системы позволяет сделать вывод, что существуют различные мнения о количестве функций, присущих бюджету.

Большинство экономистов выделяет распределительную (перераспределительную) и контрольную функции бюджета. Сущностной характеристикой бюджета является распределение общественного продукта и национального дохода в целях мобилизации его части в бюджетном фонде с последующим распределением бюджетных средств на определенные цели. Следовательно, государственному бюджету, как и всей системе финансов, присущи две функции - распределительная (перераспределительная) и контрольная.

Функции бюджета объективны, как объективна сама эта категория. Однако использование бюджета в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, при этом использование конкретных форм и методов проведения бюджетной политики отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач: построение бюджета, планирование, прогнозирование, программирование, аккумулирование доходов в централизованный фонд и их распределение, финансирование средств предприятий, бюджетный анализ, информационное обеспечение и др. (так называемые оказываемые функции субъекта управления). Поэтому нельзя согласиться с авторами многих изданий, которые относят к функциям финансов, а, следовательно, и бюджета прогнозирование, планирование, стимулирование, организацию, инвестирование, регулирование и др.

Организационно-финансовой формой функционирования бюджета государства является бюджетная система. Обратимся вновь к терминам, с помощью которых можно определить сущность бюджета, и отметим, что данные термины являются промежуточными при переходе к понятию "бюджетная система". Понятия формально уже характеризовали бы бюджетную систему при условии ее саморегуляции. Но поскольку бюджетная система требует регулятора, то следует представить ее определение.

В современной науке исследование систем разного рода проводится в рамках системного подхода, общей теории систем, различных специальных теорий систем и т.д.

В популярном "Энциклопедическом словаре" понятие "система" характеризуется следующим образом: "система (от греч. systema - целое, составленное из частей; соединение) - множество элементов, находящихся в отношениях и в связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство".

В этом же источнике дано понятие системного подхода: "системный подход, направление методологии, научного познания и социальной практики, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем; ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта, на выявление многообразных типов связей в нем и сведение их в единую теоретическую картину"[3].

Как уже отмечалось, бюджетная система представляет собой совокупность взаимодействующих планов, фондов, что следует считать очевидными признаками системы. Но экономическая система требует включения регулятора, управленческого аппарата.

Главным и определяющим условием создания и функционирования системы является ее организация. "Энциклопедический словарь" определяет понятие "организация" как:

1. Устройство, сочетание, объединение чего-либо или кого-либо в одно целое; приведение в строгую систему;

2. Группу людей, объединенных общей программой, общей целью или задачей; общественное объединение, партийное и т.п. учреждение.

Аналогичная дефиниция содержится в "Словаре иностранных слов". Таким образом, понятие "организация" включает в себя совокупность элементов, их объединение, т.е. относится к терминам, характеризующим систему.

Обратимся к тектологии - всеобщей организационной науке, созданной в начале XX в. русским ученым А.А. Богдановым, основу которой составляет исследование всеобщих законов функционирования и развития разных систем, в том числе экономических и социальных. А.А. Богданов подчеркивал, что специфика организации (построения) социальных и экономических систем проявляется в том, что их элементы могут быть разнородными, т.е. проявлять себя в качестве объектов или субъектов системы, при этом должно сохраняться единство, сочетание элементов. Целостность системы требует гармонизации во взаимодействии ее элементов, их взаимодополнения[4].

Ученый А.А. Богданов отмечает взаимодействие самоорганизации и организации социальных и экономических систем как наиболее организованных и совершенных. При этом под самоорганизацией понимается вид организации, обусловленной внутренними причинами. Она предполагает упорядочение системы при случайных самопроизвольных воздействиях.

Организация - это свойство упорядоченной системы, вызванное внешними по отношению к ней факторами. Обязательным элементом системы является организационная структура, осуществляющая свое влияние (управление, регулирование) на систему в целях ее гармонизации, сбалансированности, пропорциональности.

Регулирующие действия осуществляются властными государственными и общественными структурами.

В свою очередь, элементы отмеченной системы распадаются на множество других подсистем, взаимосвязанных элементов.

Так, на каждом уровне управления бюджетный фонд имеет систему формирования доходов и расходов; сложную систему исполнения бюджетов, которую можно представить как совокупность:

источников финансовых ресурсов;

объектов бюджетного инвестирования;

органов управления;

инфраструктуры и алгоритмов их взаимоотношений, обеспечивающих достижение целей бюджета во множестве возможных реальных условий.

Модель бюджетной системы состоит из совокупности шести основных взаимосвязанных сфер: бюджета (денежных отношений); финансово-бюджетных учреждений (аппарата); бюджетной политики; бюджетных денежных фондов; бюджетного устройства; бюджетного механизма.

Согласованность элементов бюджетной системы является важнейшей предпосылкой эффективного ее функционирования. Разобщенность (нарушение равновесия) как внутри блоков (сфер) между различными уровнями государственного управления, так и между сферами сводит на нет деятельность государственного бюджета, придавая ему формальный характер. Примером тому может стать такое положение, когда третий уровень власти - органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в уровни государственной власти, имея свою муниципальную собственность, в то же время в бюджетной практике игнорируется этот принцип и по существу осуществляется принцип демократического централизма[5].

Традиционно под бюджетной системой понимают совокупность бюджетов различных уровней.

В Бюджетном кодексе РФ понятие бюджетной системы формулируется как совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, "основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права". Эта формулировка слишком узкая, поскольку характеризует явление с одной стороны, как совокупность бюджетов всех уровней управления.