2.3. Проблемы реформирования муниципальных финансов на примере Иркутской области

Современное состояние бюджетного процесса со стороны субфедерального уровня представляется критическим. Собственных средств у бюджетов территорий катастрофически не хватает. Дефицит бюджетов субъектов РФ только за 2004 составил 53,8 млрд.руб. Проблема финансового обеспечения в определенной степени решается за счет межбюджетного перераспределения. Так, более 16% их бюджетных доходов субфедерального уровня формируется из федерального бюджета, а почти для половины субъектов, федеральные средства в 2006г. составят половину бюджета. [26]

Объем перераспределяемых средств в консолидированном бюджете РФ составляет около 30%, при этом с годами эта доля только растет. Безусловно, проблема финансовой несостоятельности территориальных бюджетов имеет много аспектов, однако наиболее важным представляется рациональное расходование уже имеющихся в распоряжении муниципальных и региональных властей бюджетных средств. Практика показала, что ответственность власти местного уровня ограничена в лучшем случае процессом финансирования. Между тем, нормативными актами, касающимися вопросов реализации бюджетных услуг со стороны местного самоуправления, установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг. Такое требование подчас полностью игнорируется, а используется по привычке административное распределение и расходование средств в бюджетном секторе, сохранившееся с советского периода. Изменение системы расходования средств позволит повысить эффективность управления, остановит поток нерациональных расходов, что, безусловно, скажется на росте финансовой состоятельности, как за счет внутренних резервов, так и изменения внешних финансовых отношений.

Современное состояние расходной политики наглядно можно проследить на примере бюджетов МО Иркутской области. Изменение объема расходов муниципальных и регионального бюджетов за 2002-2004 гг. показывает поступательный его рост на душу населения. Между тем, доля собственных средств в объеме расходов снижается (прилож.1). Таким образом, рост расходов достигается за счет абсолютного и относительного увеличения внешних поступлений. [28]

Если говорить о самих расходах, то их структура наглядно показывает превалирование социальных статей в общем объеме (прилож.2). Так, в региональном бюджете доля «социальных» статей составляет более 20%, а с учетом межбюджетного перераспределения, идущего в основном на социальные цели, более 60%.

В отношении муниципальных бюджетов, их структура говорит о прямой ответственности этого уровня управления за социальное благополучие территорий, поскольку до 80% бюджетных средств идут именно на эти цели.

Каждое муниципальное образование обладает своей индивидуальной социальной нагрузкой, которая и формирует финансовые требования. Между тем, современная политика их реализации требует ответа на ряд вопросов, в том числе, обоснованности существования текущей социальной нагрузки, эффективности ее использования, исходя из получаемого результата. Социальная нагрузка может рассматриваться как текущий, натуральный объем используемых факторов производства для создания общественных благ. При этом, понятно, что объем оказанных этих благ в меньшей мере связан с объемом финансировании, поскольку современная бюджетная сфера продолжает функционировать в затратном режиме.

Для целей определения социальной нагрузки возможно использование методики ее оценки для муниципального образования, основанной на расчете количественных значений факторов расходов. Социальная нагрузка муниципальных образований есть интегральный параметр оценки факторов затрат в отраслях социальной сфере: образовании, здравоохранении, ЖКХ, социальном обеспечении и культуре. В каждой из отрасли определены факторы, определяющие уровень бюджетных статей. Так, по здравоохранению и образованию, около 80-90% затрат муниципального бюджета составляет заработная плата с начислениями. Безусловно, факторами, определяющими социальную нагрузку в этой сфере, являются:

· численность врачей;

· численность среднего медицинского персонала;

· доля врачей в общей численности медицинского персонала;

· число врачебных больничных коек;

· мощность амбулаторно-поликлинических учреждений, число посещений в смену.

Соответственно, суммарный индекс социальной нагрузки по здравоохранению, будет формироваться на основе четырех индексов оценки вышеперечисленных факторов (аналогичным образом и по другим сферам социальной нагрузки).

По образованию уровень социальной нагрузки будет определяться следующими факторами:

· численность учителей;

· доля педагогических работников с высшим образованием;

· количество учащихся приходящихся на 1 учителя.

По отрасли ЖКХ уровень социальной нагрузки будет определяться следующими факторами:

· объем жилищного муниципального фонда на душу населения;

· удельный вес площади жилого фонда, оборудованного водопроводом;

· удельный вес площади жилого фонда, оборудованного канализацией;

· удельный вес площади жилого фонда, оборудованного горячим водоснабжением. [35]

Полученные результаты анализа позволили сделать ряд выводов.

1. Существует большой разброс значений расходов на единицу суммарного параметра нагрузки, что говорит о наличии перспектив его снижения. Так по ЖКХ, разница между минимальным и максимальным значением достигает 12 тыс. руб./чел., чуть меньше по образованию, около 11 тыс. руб./чел. и т.д.

2. В целом значение уровня расходов на единицу социальной нагрузки позволяет выявлять территории несбалансированного финансового исполнения, которые имеют завышенные либо материальные, либо финансовые параметры.

3. В отношении несбалансированных расходов по уровню социальной нагрузки необходим дальнейший факторный анализ, дающий возможность оценки влияния иных составляющих социально-экономического положения территорий на неэффективность расходов.

4. Высокий уровень социальной нагрузки говорит о наличии перспектив его снижения, однако, не автоматическом, а на основе глубокого изучения потребностей населения и повышения эффективности работы общественного сектора. При этом критерий эффективности должен рассматриваться в большей степени не с количественной стороны, а с качественной, исходя из удовлетворенности населения, уровня реализации его потребностей, степени соответствия требуемым стандартам качества и др.

5. Последующий анализ эффективности реализации социальной нагрузки должен строиться на основе сравнительной оценки индикаторов результативности его работы, обеспечивающих решение задач повышения уровня социального развития территории.

В 2008 году Иркутская область продолжит жить в долг. Зато областным властям впервые удалось заложить в бюджет полный объем повышения зарплат и увеличить доходы муниципалитетов. За последние два года бюджет Иркутской области вырос в два раза. Более 50% расходов приходятся на социальную сферу. В преддверии выборов областным властям впервые удалось заложить полный объем повышения зарплат и увеличить доходы муниципалитетов. Правда, за счет роста госдолга. Впрочем, губернаторская команда рассчитывает, что в ближайший год в бюджет начнет поступать отложенная прибыль ряда крупных инвестпроектов. И тогда можно будет отказаться от практики «жизни в долг». [13]