1.4 Государственные внебюджетные фонды

Еще одним примером противоречия бюджетного законодательства является то, что оно не дает ответа на вопрос о форме собственности территориальных государственных внебюджетных фондов. Статья 143 Б К РФ определяет, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности, вместе с тем в соответствии со ст. 145 составление, рассмотрение и утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Предлагаемые Минфином России поправки в действующую редакцию Б К РФ лишь частично снимают указанные противоречия. Принципиальном образом изменения в законодательстве разрешают противоречие в определении внебюджетною фонда – форма формирования и использования денежных средств или юридическое лицо: если в действующей редакции участниками бюджетное процесса назывались внебюджетные фонды, то вносимые поправки предполагают использовать термин «органы управления внебюджетными фондами». При этом в законах о бюджетах государственных внебюджетных фондах под фондами понимаются именно юридические лица, а термин «бюджет» трактуется как синоним финансовых ресурсов, находящихся в управлении у этих юридических лиц.

Таким образом, в настоящее время лишь отдельные элементы бюджетного устройства и бюджетного процесса касаются государственных ' внебюджетных фондов. А именно:

• группировка доходов, расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, источников финансирования бюджетного дефицита осуществляется на основе единой бюджетной классификации;

• проекты бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда РФ рассматриваются в составе документов вместе с проектом закона о федеральном бюджете на соответствующий год и утверждаются в форме федерального закона, проекты бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования рассматриваются вместе с проектом закона о бюджете субъекта РФ и утверждаются в форме закона субъекта РФ. В законодательной форме также утверждаются отчеты об исполнении бюджетов соответствующих фондов;

• государственный финансовый контроль на стадии рассмотрения проектов бюджетов фондов (экспертиза проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов), их исполнения и отчетов об исполнении осуществляется теми же органами, что и в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

• часть доходов государственных внебюджетных фондов (отчисления от единого социального налога, от единых налогов в рамках специальных налоговых режимов, суммы штрафных санкций поданным налогам и другие доходы) зачисляется первоначально на счет, открытый управлениям Федерального казначейства по субъектам РФ «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ», а затем на счета соответствующих фондов. Единые принципы бюджетного, счета распространяются на исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное законодательство предусматривает перевод счетов по учету средств государственных внебюджетных фондов РФ в органы Федерального казначейства после принятия соответствующего федерального закона.

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы привело к тому, что в последнее время увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетными фондами и между последними и федеральным бюджетом (см. рисунок), что нарушает целевую направленность средств, формируемых в рамках фонда. Вопреки регулярным рекомендациям российских и зарубежных экспертов «вывести» из государственных внебюджетных фондов «нестраховые» доходы и расходы, количество расходов, несущих нестраховую природу, с каждым годом увеличивается. С 2005 г. в доходах и расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования средства, не связанные с обязательным медицинским страхованием, имеют наибольший удельный вес.

В 2006 г. предусмотрены перечисления в Фонд социального страхования РФ из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, а также оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в период беременности и родов, что явилось следствием уменьшения ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования РФ и соответствующим увеличением ставки в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Происходит передача средств фонда социального страхования РФ министерству здравоохранения и социального развития РФ (до 2004 г. Министерству труда и социального развития РФ) – средства социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, на осуществление мероприятий, связанных с обучением, по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных и финансирование научно-исследовательских работ по вопросам охраны труда. Поскольку министерство здравоохранения и социального развитие РФ не имеет самостоятельного банковского счета, так как ему открыт лицевой счет и Федеральном казначействе к счету по учету средств федерального бюджета, то средства со счета фонда социального страхования будут перечислены на счет федерального бюджета.

Дополнительные денежные потоки делают непрозрачным движение средств системе социального страхования; в условиях инфляции они приводят к потере средств, предназначенных для социальных выплат; мешают реализовать преимущество, которое дает внебюджетная форма формирования финансовых ресурсов, связанное с получением дополнительных источников финансирования социальных выплат за счет размещения временно свободны, средств фондов.

С 2005 г. в составе доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов явились расходы, абсолютно не связанные с социальным страхованием, а предполагающие реализацию государственных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан, относящихся к компетенции федеральных органов государственной власти, а также реализацию национальных проектов. К ним относятся расходы:

• Пенсионного фонда РФ на ежемесячную денежную выплату гражданам, отказавшимся от пакета социальных услуг;

• Фонда социального страхования РФ по оплате услуг родильных домов на основе родовых сертификатов и услуг лечебно-профилактических учреждений, связанных с дополнительной диспансеризацией граждан, работающих во вредных условие производства;

• Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию программы обеспечения бесплатно лекарственной помощью лиц, на которых распространяется федеральная социальная поддержка и выбравших пакет социальных услуг, доплат врачам в рамках национального проекта.

Поскольку Министерство здравоохранения и социального развития РФ не имеет территориальной структуры, но с другой стороны является федеральным органом исполнительной власти, курирующим государственные внебюджетные фонды, то реализация положений Федерального закона от 72.08.04 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ была возложена на органы управления внебюджетными фондами. Это приводит к тому, что вместо сосредоточения деятельности органов управления внебюджетными фондами на основных задачах (например, реализация пенсионной реформы и социальное страхование работающих граждан, обязательное медицинское страхование) часть их работы связана с новыми процедурами, обеспечивающими реализацию права граждан на выбор пакета социальных услуг, лекарственным обеспечением, оплату родовых сертификатов и т.д. Работники органов управления всех государственных внебюджетных фондов констатируют многократное увеличение и усложнение документооборота в условиях сохранения или даже сокращения сотрудников фондов.