В целях реализации принципа единства бюджетной системы РФ с 2003 г. доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов группируются по единой бюджетной классификации РФ, на органы управления государственными внебюджетным и фондами распространены единые принципы бюджетного учета, отчетности. Несмотря на это, к государственным внебюджетным фондам нельзя в пол ной мере отнести единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Органы у правления государственными внебюджетными фондами сталкиваются с проблемой, когда при единой бюджетной классификации РФ и единой инструкции по бюджетному учету возникает необходимость в дополнении данных документов, чтобы запланировать и учесть все операции, связанные с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. В настоящее время есть расхождения в классификации расходов на содержание органов управления государственными внебюджетными фондами: если в бюджетах Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ эти расходы отражаются по разд. 10 «Социальная политика», то в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования – в разд. 01 «Общегосударственные вопросы». Серьезной проблемой также на данный момент является необходимость дополнительной группировки доходов и расходов для анализа операций, связанных с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. Например, такая дополнительная группировка необходима для того, чтобы разделить операции по социальному страхованию на случай общего заболевания и операции по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве профессиональных заболеваний по Фонду социального страхования РФ.

До 2005 г. главы БК РФ, посвященные исполнению бюджетов, вообще не касались бюджетов государственных внебюджетных фондов. Но и действующая в настоящее время редакция БК РФ рассматривает государственные внебюджетные фонды на стадии исполнения бюджета только в части распространения полномочий органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию на бюджеты государственных внебюджетных фондов. Использование процедур санкционирования расходов бюджета при организации расходов государственных внебюджетных фондов представляется абсурдным. Разработка сводной бюджетной росписи, утверждение лимитов бюджетных обязательств – эти процедуры основаны на практике исполнения федерального бюджета по расходам, в котором принимает участие огромное число распорядителей и получателей бюджетных средств, расход средств носит многоцелевой характер, в то же время средствами каждого государственного внебюджетного фонда управляет один орган, пусть и имеющий территориальную структуру. Кроме того, нельзя лимитировать бюджетные обязательства, связанные с выплатами по социальному страхованию, поскольку они носят вероятностный характер и, как правило, со стопроцентной точностью их запланировать нельзя, поэтому здесь возможен и перерасход, и неполное использование средств. Распространение процедур санкционирования расходов бюджета на расходы государственных внебюджетных фондов, на наш взгляд, увеличит документооборот, не обеспечит дополнительную прозрачность движения средств, но при этом может привести к задержкам выплат, связанных с социальными трансфертами.

1.3 Процедуры исполнения бюджетов

Проблема применения процедур исполнения бюджетов, описанных в гл. 24 БК РФ, связана и с тем, что действующее законодательство не дает однозначного ответа на вопрос: распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства, государственных внебюджетных фондов. Статья 32 БК РФ эти понятии разделяет: «Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов аккумулированных в бюджетной системе РФ» но при определении распорядителей и получателя бюджетных средств (ст. 158–162) к понятии распорядителя и получателя бюджетных средств: относит учреждения, финансирующиеся из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это также касается применения к государственным внебюджетным фондам ст. 236 БК РФ о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление, поскольку изложения о государственных внебюджетных. фондах и уставы фондов обязательного медицинского страхования предполагают капитализации средств государственных внебюджетных фондов. Кроме того, пенсионная реформа строится на том, что страховые взносы на накопительную част трудовой пенсии должны передаваться в доверительное управление управляющим компаниям Статья 236 оговаривает, что запрет на размещение платежных средств в финансовые активы не касается случаев, оговоренных БК РФ, но в том-то и дело, что ни одна статья БК РФ эти случаи не оговаривает.

В настоящее время в структуре расходов федерального бюджета по функциональной классификации первое место занимает раздел «Межбюджетные трансферты», в том числе и потому что к таким трансфертам относится перечисленные средства федерального бюджета в государственные внебюджетные фонды. При этом принципы организации межбюджетных трансфертов между федеральным бюджетам и бюджетами государственных внебюджетных фондов, между бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования совершенно иные, чем межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом, бюджетам (субъектов РФ и местными бюджетами, поскольку речь не идет о достижении сбалансированности нижестоящего бюджета, передачи государственных полномочий с одного уровня на другой. В конечном счете, это создало курьезную ситуацию, когда средства, выделяемые из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, отражаются не в источниках финансирования дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, а в доходах бюджета Пенсионного фонда РФ.

Глава 17 «Государственные внебюджетные фонды» содержится в разд. IV БК РФ «Сбалансированность бюджета» наряду с главами, посвященными дефициту, профициту бюджета, Стабилизационному фонду РФ, государственному и муниципальному долгу, межбюджетным трансфертам. Тем не менее, законодательство не рассматривает и не может рассматривать государственные внебюджетные фонды как механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления.

Доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов вопреки принципу единства бюджетной системы РФ рассматриваются отдельно от разд. 2 «Доходы бюджетов» и 3 «Расходы бюджетов». Глава 13 БК РФ, посвященная дефициту бюджетов бюджетной системы РФ, не содержит статьи, посвященные источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, хотя бюджетная классификация РФ такие источники предусматривает. Источниками покрытия дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов являются увеличение остатков средств на счетах соответствующих фондов, в отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ государственные заимствования не могут служить источником покрытия дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда. Но при увеличении остатков средств на счетах соответствующих фондов фактически речь идет не о дефиците средств социального страхования, а о недоиспользовании средств, что может объясняться искусственным занижением расходов, отсутствием методики определения резервов государственных внебюджетных фондов или неточностью определения платежей в систему социального страхования.