Проект федерального закона "О внесении измене­ний и дополнений в Бюджетный кодекс РФ а части регулирования межбюджетных отношений" предусмат­ривает создание и введение начиная с 2006 г. новой системы межбюджетных отношений на основе уточне­ния разграничения бюджетных и налоговых полномо­чий между органами власти разного уровня, измене­ния бюджетного устройства и общих принципов орга­низации бюджетной системы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Требования к новой системе межбюджетных отно­шении состоят в следующем:

- формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого);

- определение перечня собственных полномочий ор­ганов власти с "автономным" формированием расхо­дов их бюджетов;

- введение субвенций на делегированные государ­ственные полномочия;

- долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней;

- использование принципа объективности при вы­равнивании бюджетной обеспеченности регионов и му­ниципалитетов;

- введение "отрицательных трансфертов";

- установление института временной финансовой администрации.

Отметим, что предлагаемые новой редакцией Бюд­жетного кодекса изменения в структуре бюджетной си­стемы обусловлены тем, что в соответствии с действу­ющими нормами БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 24 субъек­тах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюд­жетов районов имеются сметы доходов и расходов по­селков и сельских администраций.

В связи с тем, что число уровней бюджетной систе­мы должно соответствовать числу уровней публичной власти, установленному федеральными законами о ре­форме федеративных отношений и местного самоуп­равления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федераль­ного значения и бюджеты городских и сельских поселе­ний. При этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.[10]

С принятием Федерального закона «О внесении из­менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений, принципы и основные эле­менты которой были определены Программой разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. № 584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то же вре­мя для регионов сохраняется достаточно широкая сфе­ра регулирования, включая определение порядка (ме­тодик) соответствующих расчетов, в значительной сте­пени влияющих на качество межбюджетных отноше­ний.

Прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обяза­тельств, непосредственно вытекающих из единых прин­ципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней.

Органы государственной власти субъектов Федера­ции (за исключением городов Москвы и Санкт-Петер­бурга) не имеют права устанавливать вопросы местно­го значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюдже­тов (в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату зара­ботной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны га­рантировать самостоятельность органов местного са­моуправления в реализации своих полномочий и фор­мировании расходов, а также предотвратить возникно­вение «необеспеченных мандатов».

В то же время при наделении органов местного са­моуправления отдельными государственными полно­мочиями установление субъектами Федерации норма­тивов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным.

При этом следует различать две формы такой пере­дачи полномочий.

По двум полномочиям (организация учебного про­цесса в общеобразовательных школах и предоставление адресных жилищных субсидий малообеспеченным граж­данам) федеральными законами уже введен режим «об­щего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (муниципальных рай­онов и городских округов). В данном случае субъект РФ своими законами должен установить нормативы финан­сового обеспечения этих полномочий (включая норма­тивы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующие субвенции местным бюджетам.

В отношении других полномочий органов государ­ственной власти субъектов РФ субъект Федерации впра­ве принять решение об их делегировании органам мес­тного самоуправления, обеспечив при этом соблюде­ние установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций.

В связи с этим следует особо выделить случай уста­новления законами субъектовРФ натуральных льгот для категорий граждан (прежде всего, ветеранов труда и тружеников тыла), социальная поддержка которых от­несена к полномочиям органов государственной влас­ти субъектов Федерации. Поскольку натуральные льго­ты (по оплате жилья и коммунальных услуг, транспор­тных услуг и т.д.) как правило, предоставляются муни­ципальными предприятиями и организациями, при их введении практически неизбежным решением являет­ся делегирование их предоставления органам местного самоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставляться субвенции из региональных фондов компенсаций. В то же время при переводе нату­ральных льгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора между выплатой соответ­ствующих компенсаций непосредственно из региональ­ного бюджета или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.

В части, касающейся разграничения доходных ис­точников, за местными бюджетами Бюджетным кодек­сом закреплены местные налоги и минимально гаран­тированные, единые для всех муниципальных образо­ваний определенного типа нормативы отчислении от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нор­мами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.

Субъект Федерации обязан передать местным бюд­жетам сверх минимальных нормативов не менее 10% налога на доходы физических лиц. При этом ему предо­ставлено право выбора между зачислением этих дохо­дов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или допол­нительных (на соответствующий финансовый год) нор­мативов.