Как показывает опыт, единый подход к территориям должен заключаться не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единых методиках их исчисления. Например, как это делается при формировании трансфертов. Здесь по единой формуле устанавливаются дифференцированные (в %) доли субъектов РФ в федеральном Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). При этом факторы, включаемые в формулу (численность населения, бюджетные доходы и расходы), одинаковы для всех территорий, но они имеют разное количественное выражение, что и позволяет лучше учитывать особенности каждого региона или территории.

Однако все это, по существу, является лишь совершенствованием существующей практики регулирования межбюджетных отношений. На наш взгляд, уже назрел вопрос замены действующего нормативно-долевого метода определения финансовой помощи регионам другим, более справедливым и эффективным. В последние годы в консолидированных бюджетах субъектов РФ собственные доходы составляют от 30 до 33%, а средства бюджетного регулирования от 67 до 70%. При таком соотношении о действительной самостоятельности региональных бюджетов серьезно говорить не приходится. Механизмы поступления средств бюджетного регулирования также далеки от совершенства. Так, размеры отчислений из ФФПР, как правило, в несколько раз (в 1998 г. – в 3 раза) меньше реально недостающих средств. Несмотря на то, что доля получаемых из этого фонда трансфертов составляет всего лишь 10,1% доходов территориальных бюджетов, для высокодотационных регионов они имеют большое значение.

Однако главный недостаток состоит в том, что основным критерием выделения централизованной помощи служит отставание регионального бюджетного среднедушевого дохода от среднего по России, а он не учитывает резкую дифференциацию потребностей территориальных бюджетов в финансовых ресурсах из-за специфики природно-климатических условий, демографической ситуации, транспортно-географического положения, социально-экономического развития и т.д. Случается и так, что право на трансферты регион получает не по среднедушевым показателям, а по простому превышению расходов над доходами. К тому же на федеральном уровне не соблюдается требование, чтобы все законодательные акты, влекущие увеличение расходов в территориальных бюджетах, принимались только при наличии соответствующих источников финансирования (примерами служат передача в муниципальную собственность ведомственного жилфонда и объектов социальной сферы, решения о выплате детских компенсаций, реализации закона “О ветеранах” и др.). Трансферты при этом фактически становятся просто бюджетной компенсацией (чаще всего далеко не полной) этих дополнительных расходов, что не отвечает функциональному предназначению трансфертов как таковых.

Бюджетные компенсации уже по определению не имеют никакого отношения к финансовой помощи. Они должны устанавливаться, учитываться отдельно и утверждаться не в процентных долях, а в абсолютных суммах исходя из возможностей федерального бюджета. Давно напрашивается вывод, что надо сузить круг субъектов Федерации, пользующихся финансовой помощью из ФФПР. И сделать это путем утверждения дифференцированных на объективной основе нормативов отчислений от регулирующих доходов, например от НДС. Существенным недостатком является и то, что механизмы финансовой поддержки регионов, по существу, не увязаны с долгосрочными задачами региональной политики и не имеют целевой направленности. При этом не соблюдаются требования обеспечения эффективности использования федеральной финансовой помощи и соответствующей ответственности за последующие результаты. Немаловажно, что применяемые на федеральном уровне подходы во многом копируются в регионах. Так, во многих республиках (Бурятия, Мордовия, Марий Эл, Адыгея, Северная Осетия, Чувашия и др.) нормативно-долевой метод применяется для определения дотаций (трансфертов) муниципальным образованиям. Различия проявляются только в источниках формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. У одних это трансферты из ФФПР, у других – один или несколько федеральных регулирующих налогов в пределах нормативных отчислений. Источником также могут служить отчисления от общего объема доходов (налоговых) регионального бюджета – по аналогии с подходом на федеральном уровне, где норматив отчислений в ФФПР установлен в размере 15% налоговых поступлений в федеральный бюджет и т.д.

Регионам – дифференцированный подход

Из анализа текущей финансово-экономической ситуации, а также опыта, накопленного за период экономических и, в частности, бюджетных реформ, можно сделать вывод: при всех условиях в России наиболее эффективным было бы применение комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования. Как представляется, по мере экономической стабилизации и роста производства, а следовательно, и улучшения ситуации в бюджетной сфере межбюджетные отношения будут меняться. В условиях экономического роста можно будет сделать меньший упор на выравнивание межрегиональных различий, что само по себе имеет позитивный потенциал:

• ослабит иждивенческие настроения и стимулирует хозяйственную инициативу властей на местах в росте налогооблагаемой базы и сокращению дотационности территорий;

• даст возможность и стимулирует реинвестирование средств в процветающие регионы, повышая тем самым их роль локомотивов экономического роста страны.

По-другому можно будет строить и финансовую поддержку регионов.

Во-первых, она должна стать более независимой от селективной отраслевой политики.

Во-вторых, представляется целесообразным выделение в приоритет территорий:

• располагающих благоприятными природно-географическими и экономическими предпосылками для превращения их в зоны ускоренного развития экономики – по типу свободных экономических зон;

• существенно отстающих в экономическом развитии и уровне жизни населения от общероссийских показателей и не имеющих достаточных собственных источников для преодоления кризисного состояния;

• используемых для реализации экономических и социальных программ общегосударственного значения или затрагивающих интересы многих субъектов Федерации (освоение крупных водохозяйственных проектов, строительство энергетических станций и др.);

• подверженных экологическим бедствиям, угрожающим жизни и здоровью людей, охватывающих несколько субъектов Федерации или имеющих общегосударственное либо международное значение.

Экономическая поддержка этих приоритетных территорий может оказываться на долевых началах из федерального бюджета, внебюджетных фондов регионального развития, специальных фондов, создаваемых за счет средств заинтересованных субъектов Федерации, а также путем участия государства в реализации проектов, осуществляемых на акционерной основе.

Что касается регионов с наиболее низкими уровнем собственных доходов и налоговым потенциалом, то по каждому из них нужно определить пути для поэтапного их повышения, а также размеры помощи со стороны федерального центра и действия региональных властей. Для таких регионов может быть применим метод особых бюджетных режимов, если только это не станет массовым явлением. Но и при этом в первую очередь основной упор должен быть сделан на создании условий для повышения заинтересованности на местах в увеличении доли собственных доходов и усилении бюджетной самостоятельности по мере достижения позитивных результатов в экономическом развитии.