1. Межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

2. Межбюджетные отношения основываются на принципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, становится очевидным, что межбюджетные отношения имеют две основные составляющие экономическую и политическую (именно две, а не какую-либо одну, как полагают многие). Экономическая составляющая представляет собой решения вопросов "Как и куда собирать деньги?" и "Как и куда эти деньги тратить?". Политическая составляющая связана с вопросом "функциональности" или "самостоятельности" того или иного уровня власти. Как результат построения 3-х уровневого государственного устройства и, как следствие, 3-х уровневой бюджетной системы возникают три уровня межбюджетных отношений: "Федеральный центр – Регион", "Регион - Муниципальное образование", "Федеральный центр – муниципальное образование". И если последний из них является, как бы, "номинальной проблемой", существующей, но оказывающей незначительное влияние на характер взаимоотношения различных уровней власти и социально-экономическое развитие территории, то первые два являются предметом жарких споров.

Принципы и проблемы межбюджетных отношений

Бюджетный федерализм – это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий. В первую очередь речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале здесь предполагаются самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;

• сочетание централизма и децентрализма в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

• активное участие субъектов РФ в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Решение основных проблем бюджетного федерализма и, в частности, межбюджетных отношений зависит прежде всего от своевременного перечисления в регионы трансфертов из федерального бюджета. Причина такой зависимости – финансовая слабость предприятий, их пораженность экономическим кризисом. Достаточно сказать, что объемы просроченной задолженности по платежам в бюджет сегодня больше, чем суммарный объем налоговых доходов консолидированного бюджета. В отдельных республиках (Алтай, Саха, Бурятия) более половины предприятий являются убыточными, причем в большинстве случаев не осуществляется их банкротство. Жесткие меры по стабилизации финансовой системы страны привели к снижению уровня реальных доходов населения. В силу известных причин фактически раздельно функционируют финансовый сектор экономики и производство, которое работает на основе бартера и взаиморасчетов. Отсутствие эффективных стимулов повышения доходности территориальных бюджетов привело к появлению большого числа хронически дотационных территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных (в том числе республиканских) бюджетов за счет дотаций и субвенций создало у региональных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы. Негативное влияние имеет преимущественное финансирование отраслевых приоритетов по сравнению с приоритетами территориальными. Оно ведет к усугублению диспропорций в уровне социально-экономического развития республик и других субъектов Федерации. Наконец, свою лепту внесло и многолетнее командное перераспределение национального дохода между регионами, что усугубило неравенство территорий по уровню и динамике бюджетной обеспеченности населения. К тому же существующая методика расчетов и оценок здесь такова, что бюджетная обеспеченность формально оказывается высокой в регионах с низкими экономическим потенциалом и уровнем социально-экономического развития. Примером могут служить такие республики, как Калмыкия, Бурятия, Алтай, Тува.

Другая группа проблем связана с так называемым вертикальным и горизонтальным выравниванием. Вертикальное выравнивание – это устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Этим должно заниматься федеральное правительство, располагающее соответствующими правами экономического регулирования и необходимыми объемами налоговых поступлений. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами РФ для устранения или снижения неравенства в налоговых возможностях территорий. При этом, как показывает практика, должный эффект может дать только разумное сочетание вертикального и горизонтального выравнивания.

Но горизонтальное выравнивание значительно сложнее, чем вертикальное ввиду огромных различий в экономическом положении и бюджетных возможностях территорий, региональных и местных властей. И особенно сложным оно стало в условиях экономического спада, сужения налогооблагаемой базы, когда наметилась тенденция централизации доходов в федеральном бюджете. В значительной мере именно с этим связана другая тенденция, но уже в регионах – централизация расходных полномочий в региональных бюджетах, что фактически оставляет без достаточных средств местные муниципальные власти.

Стимулы для укрепления финансов регионов

Для исправления недостатков прежде всего следует совершенствовать нормативно-правовую, в первую очередь законодательную базу распределения полномочий и функций между органами власти различных уровней, в том числе там, где это необходимо, на договорной основе. И с одновременным закреплением ответственности и передачей вплоть до местного муниципального уровня финансовых ресурсов (как по источникам, так и по расходам), требуемых для их осуществления. Тут целесообразны соответствующие решения, в том числе законодательные и иные нормативно-правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Ясно также, что поднять уровень собственных доходов регионов уже сейчас можно путем преобразования части отчислений от федеральных регулирующих доходов в собственные доходы территориальных бюджетов. Эти отчисления можно закрепить за регионами в форме квот на долговременной основе. Подобное правило следовало бы ввести и в регионах для муниципальных образований, что существенно повысит заинтересованность администраций не только в дальнейшем увеличении уровня собственных доходов, но также и в наиболее полном и своевременном сборе регулирующих налогов на территории. Для получения своей части регулирующих налогов необходимо обеспечить полностью поступление их в бюджетную систему. Что касается твердо квотируемой части, то она должна поступать от налогоплательщиков непосредственно в территориальные бюджеты. Этот стимул может быть усилен, если сверх закрепленных на постоянной основе долей регулирующих налогов вместо различных дотаций утверждать временные (но не менее чем на год) нормативы отчислений в порядке бюджетного регулирования. А к дотациям следует прибегать в последнюю очередь, когда исчерпаны все другие меры по разграничению налогов между уровнями бюджетной системы и установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Гибким должен быть и подход к установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Принципиально должно обеспечиваться оптимальное сочетание единых для всех территорий нормативов с нормативами дифференцированными – как по налоговому потенциалу той или иной территории, так и по видам налогов, а также по уровню или размеру устанавливаемого норматива (максимальный или минимальный).