Как показывает мировой опыт, один из наиболее радикальных пу­тей реформирования системы госу­дарственного регулирования рын­ков — не только фондовых, но и фи­нансовых — создание так называе­мого мегарегулятора финансового рынка, представляющего собой единый государственный орган по упорядочению различных сегмен­тов финансового рынка. По такому пути в свое время пошли Норвегия (1986), Канада (1987), Дания (1988), Швеция (1991), Великобритания (1997), Япония (1998), Корея (1998), Австралия (1998), Исландия (1999), Южная Африка (1990), Венгрия (1996), Сингапур и др. По сути, мега-регулятор создан и в Швейцарии. В то же время следует отметить, что, например, США, которые, по всеоб­щему признанию, обладают наибо­лее развитым фондовым рынком, выбрали иное направление рефор­мирования системы государственного регулирования своего рынка. США пошли по пути развития прин­ципа функционального управления финансовыми рынками, сохранив несколько регулирующих органов. При этом в соответствии с принятым во второй половине 1999 г. законом «О модернизации финансового законодательства» лицензирование и контроль за кредитными организа­циями, действующими на фондовом рынке США, были переданы в веде­ние SEC. Обзор международной практики создания мегарегуляторов на финансовых рынках пред­ставлен в таблице.

Надо сказать, что идея создания мегарегулятора не нова и для Рос­сии. Впервые она была озвучена компанией Cadogan Financial еще в конце 1999 г. Среди причин, вы­звавших необходимость создания подобного суперведомства, называ­лись неравномерность, фрагментар­ность и непоследовательность нор­мативно-правовой базы; незначи­тельный размер рынков капитала; недостаточная независимость орга­нов регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, харак­терные для большинства органов ре­гулирования; отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры. Cadogan Financial предлагала в рам­ках проекта программы технической помощи создать единый мегарегулятор. Основным реципиентом должна была стать ФКЦБ России, что пред­полагало формирование мегарегулятора на базе Комиссии. О необхо­димости концентрации функций по регулированию фондового рынка речь шла и в программном докумен­те «Концептуальные основы разви­тия рынка ценных бумаг в России», подготовленном Национальной ас­социацией участников фондового рынка (НАУФОР) в 1999 г.1 Однако по целому ряду объективных и субъек­тивных причин эта идея не получила дальнейшего развития.

Действительно реальные шаги по созданию мегарегулятора фи­нансового рынка в России были сделаны только в начале марта 2004 г. в рамках радикальной ад­министративной реформы, начало которой было положено указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре феде­ральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 314). Дан­ным документом была ликвидиро­вана ФКЦБ России, а все ее функции были переданы новому госу­дарственному органу - Федераль­ной службе по финансовым рынкам (ФСФР). Кроме того, новому регуля­тору российского финансового рын­ка были переданы некоторые на­правления деятельности и других ликвидированных государственных структур. Так, от Минфина к ФСФР пе­решел контроль и надзор за форми­рованием и инвестированием пенси­онных накоплений, а от упразднен­ного Министерства по антимоно­польной политике — контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударст­венными пенсионными фондами.

Окончательно структура и статус нового регулятора российского фи­нансового рынка были установлены в постановлении Правительства РФ № 206 от 9 апреля 2004 г. «Вопросы Федеральной службы по финансо­вым рынкам» (далее - Постановле­ние № 206), принятым в развитие Указа № 314. Согласно данному по­становлению ФСФР — федеральный орган исполнительной власти, осу­ществляющий функции по контролю и надзору на финансовых рынках, находящийся в ведении Правитель­ства РФ и подчиняющийся непосред­ственно премьер-министру страны. При этом ФСФР имеет следующие функции:

- осуществляет государственную регистрацию выпусков ценных бу­маг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрацию проспектов ценных бумаг;

- обеспечивает раскрытие инфор­мации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ;

- осуществляет в рамках установ­ленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России функции контроля и надзора в отношении эмитентов, профессиональных участников рын­ка ценных бумаг и их саморегулируе­мых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестицион­ных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализи­рованных депозитариев акционер­ных инвестиционных фондов, пае­вых инвестиционных фондов и него­сударственных пенсионных фондов, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализи­рованных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных пен­сионных фондов, Пенсионного фон­да РФ, государственной управляю­щей компании, а также в отноше­нии товарных бирж;

- обобщает практику применения законодательства РФ в сфере сво­ей компетенции и вносит в прави­тельство предложения о его совер­шенствовании, разрабатывает про­екты законодательных и иных нор­мативных правовых актов.

Кроме того, до внесения изме­нений в действующее законода­тельство на ФСФР были возложены функции по руководству и обеспе­чению работы Комиссии по товар­ным биржам.

Для обеспечения реализации своих функций в ФСФР созданы 9 уп­равлений. Предельная численность сотрудников центрального аппарата будет составлять 301 единицу. Для обеспечения функций ФСФР в субъ­ектах РФ ей переданы региональные отделения упраздненной ФКЦБ Рос­сии. Всего на момент принятия ре­шения о ликвидации ФКЦБ России на территории Российской Федера­ции действовало 14 региональных отделений. В территориальных орга­нах ФСФР работают 800 человек.

ФСФР — совершенно особая структура в системе органов госу­дарственной власти. Такая особен­ность обусловлена тем, что, в отли­чие от других федеральных служб, которые подчиняются министерст­вам, ФСФР находится в прямом под­чинении премьер-министру РФ. Кон­тролируя значительную часть фи­нансового рынка страны, ФСФР, по сути, уже сегодня является его мега-регулятором. В то же время ФСФР пока и не мегарегулятор в классиче­ской модели: вне ее прямого влия­ния остаются страховые компании (они отданы в ведение Федеральной службы страхового надзора), ауди­торы (Минфин) и банки (Банк Рос­сии). Впрочем, как считают многие специалисты, вопрос о передаче ре­гулирования этих сегментов финан­сового рынка ФСФР - дело време­ни. По мере укрепления системы го­сударственного регулирования ос­тавшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, будут переда­ны в ведение ФСФР. Кстати, на этом этапе административной реформы ее инициаторами рассматривалась возможность передачи ФСФР функ­ций надзора за этими секторами финансового рынка. Однако пере­даче ФСФР функций, например, по банковскому надзору помешала по­зиция Банка России.