Введенный в практику в 1994 году механизм межбюджетных отноше­ний в виде трансфертов (финансовой помощи, финансового выравнивания бюджетов текущих расходов) был призван обеспечить установление еди­ной методологии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации.

По своему экономическому содержанию система трансфертов являет­ся точной копией раскритикованных ранее дотаций, как иждивенческого метода финансирования территорий.

Положительно оценивая идею финансового выравнивания бюджетом, следует отметить, что она, например, успешно реализуется на прочной за­конодательной и конституционной основе в ряде развитых стран Запада (Германия).

Важным аспектом повышения эффективности действия механизма трансфертов является ежемесячное перечисление средств из фонда помо­щи сверху вниз. Это использовалось при рассмотрении идеологии бюджета 1997 года, но выполнить эти обязательства в ходе исполнения бюджета правительство не сумело.

Однако, справедливо критикуется исходная база определения кон­кретных сумм трансфертов - душевой налоговый потенциал территориаль­ных бюджетов в целом (средний по России) и каждого в отдельности на основе показателей бюджета 1993 года. Неточность расчетов на базе 1993 года была очевидна, поскольку за три года реформ спад производства, ди­намика цен, миграционные потоки и т.п. осуществлялись в территориаль­ном разрезе неравномерно.

Четвертым, главным недостатком этой системы являлось то, что она, хотя и провозглашала главной своей целью выравнивание территорий в со­циально-экономическом развитии, на самом деле никакого отношения к этому не имела, поскольку финансовая помощь направлялась на финансо­вое обеспечение минимальных бюджетов. Поэтому наиболее объективным и правильным, с точки зрения бюджетного федерализма, является норма­тивный подход на основе социальных нормативов, стандартов в рамках минимально необходимых расходов по жизнеобеспечению населения.

Планирование с учетом социально-экономических критериев жизне­обеспечения населения не является новой идеей, так как это уже использо­валось ранее соответствующими Госпланами, планово-экономическими комиссиями при органах власти на региональном уровне. Однако, в на­стоящее время речь идет о более строгом учете состояния социально-экономической базы каждого региона, сравнении на нормативной основе со среднероссийскими показателями и определении той разницы, которую надо учесть при формировании трансферта для конкретной территории с целью выравнивания условий жизнеобеспечения.

-В этом процессе необходимо пересмотреть устаревшие схемы группи­ровки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, географического положения, природных условий и других объективно сложившихся на данный момент факторов. Чрезвычайно важ­ным является постепенный переход на долгосрочное планирование бюд­жетных показателей. Настоятельные требования органов власти субъектов федерации по этому поводу частично реализованы в Законе "О федераль­ном бюджете ка 1996 год", где на три года закреплены нормативы зачисле­ния в их бюджета федеральных налогов - в размерах, принятых по бюдже­ту на 1995 год.

Отрадно то, что, возможно, будет реализовано желание федеральных органов власти направлять целевым образом 10 % подоходного налога с физических лиц на компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов федерации, возникающих в течении года в результате прини­маемых на федеральном уровне решений. Вместе с тем, в целях сокраще­ния количества регионов, получающих трансферты (финансовую помощь) и уменьшения сумм встречных финансовых потоков, представляется целе­сообразным: во-первых, оставить эти 10% подоходного налога на террито­риях, так как его доля, например, в 1995 году составляла всего 1,6% от всех доходов федерального бюджета, зато лишает возможности более эффек­тивного регулирования низовых (местных) бюджетов (этот налог почти везде полностью направлялся в эти бюджеты); во-вторых, размер отчисле­ний от НДС (налога на добавленную стоимость) было бы правомерным ус­тановить в размере не менее 50%, как это было до 1994 года. Фактически в территориальные бюджеты из-за нарушений действующего законодатель­ства, в том числе Минфином, устанавливавшим иные размеры отчислений, поступило более 40% отчислений. Увеличение плановых доходов бюджетов субъектов федерации обусловлено необходимостью покрытия расхо­дов, связанных с принятыми ранее, но не обеспеченными финансировани­ем решениями федеральных органов власти (Закон Российской Федерации "О ветеранах" и др.).

Сегодня для реализации закона «О ветеранах» на территории Астра­ханской области постановлением ОПС введен сбор с розничной продажи ГСМ, что позволило частично решить вопрос о предоставлении льгот, но не решить проблему в целом. В областном бюджете за 9 месяце 1996 года предусмотрены расходы на мероприятия в соответствии с законом «О ве­теранах» в сумме 11,9 млрд. рублей, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей. Фактическое исполне­ние за 9 месяцев 1996 года составило 6,3 млрд. рублей или 53,3% к назна­чению 9 месяцев, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей или 100% к назначению 9 месяцев. Эти половинчатые решения не прибавляют авторитета органам государствен­ной власти.

Полагаю, что в первую очередь, обоснованием для предоставления субвенций могут являться определенные межрегиональные проблемы и задачи, стоящие перед несколькими сопряженными (граничащими) террито­риями,; во-вторых, выравнивание уровня их социально-экономического развития на основе единых государственных социальных стандартов (нор­мативов).

На основании вышеизложенного, представляется целесообразным в рамках реформы межбюджетных отношений и всей бюджетной системы принятие принципиально нового Закона о бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе в Российской Федерации (Бюджетного кодекса России), в котором необходимо закрепить:

- основные положения федеральной бюджетно-финансовой и налого­вой политики государства, устанавливающие, в частности, равноправие всех субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

- принципы построения бюджетной системы в России, как федератив­ного государства, являющейся по форме совокупностью самостоятельных бюджетов: федерального, субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- регламент деятельности государственной власти всех уровней по со­ставлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

- основы бюджетного регулирования, частичного перераспределения финансовых ресурсов между субъектами Российской Федерации.

Для обеспечения единства нормативно-правового пространства на всей территории нашего государства, создания единой системы выравни­вания территорий, построенной на объективных принципах межбюджет­ных отношений, нужно перенести наиболее общие из них и на органы ме­стного самоуправления.