С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств [3]. Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано. В первую очередь существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования остается механизм проведения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами [10].

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации текущей долговой, валютной и денежно-кредитной политики до сих пор законодательно не определен.

В перечне документов и материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации для представления в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, отсутствуют расчеты источников финансирования дефицита (профицита) федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности), что в определенных условиях может негативно отражаться на возможностях проведения анализа обоснованности проекта федерального бюджета на очередной финансовый год [3].

Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Поскольку денежно-кредитные операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства Российской Федерации. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства Российской Федерации в ликвидных средствах. Вместе с тем обеспечение необходимой степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения. Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год [10].

При составлении бюджета на очередной финансовый год в источниках внешнего финансирования и в расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы финансирования погашения долга товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет). В результате зачастую вместо погашения долга происходит списание процентных платежей. В связи с этим при планировании бюджета точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным.

Существенным для понимания технологии управления государственным долгом является применение бюджетной классификации. Так классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга.

В соответствии со статьей 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией [3].

В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в том числе в форме договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий.

В соответствии со статьей 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства [3].

Требования Федерального закона от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», приказов Минфина России от 25 мая 1999 года №38н и от 11 декабря 2002 года №127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» в части классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведенным выше.

Действующей бюджетной классификацией не выполняются требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных гарантий, относимых на государственный внешний долг Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» включает изменения от 2 и 26 марта 1998 года, 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года, 7 мая 2002 года, 6 мая 2003 года. Таким образом, изменения в упомянутый закон вносились уже после введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 года), но при этом отсутствовали необходимые изменения для приведения настоящего нормативного документа в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации [3, 6, 22].