Ранний период истории США не свидетельствует о безоблачном характере отношений президента и Конгресса. К примеру, хотя президент Дж. Вашингтон избегал откровенного давления на конгресс, его основные помощники - министр финансов А. Гамильтон и государственный секретарь Т. Джефферсон - занимались этим без колебаний. В палате представителей, где поначалу сосредоточилось обсуждение важнейших вопросов, А. Гамильтон приобрел такое влияние, что палата приняла решение о создании особого комитета по доходам и налогам, дабы лучше противостоять давлению министра финансов.

Став президентом, Т. Джефферсон довольно эффективно контролировал конгресс благодаря умелому использованию там аппарата своей партии (демократическо-республиканской)[42].

С уходом Джефферсона из Белого дома центр власти переместился в конгресс. Более того, последний использовал инструменты, бывшие недавно залогом могущества президента, против главы администрации. Спикер палаты представителей благодаря системе комитетов и партийных собраний фракции полностью контролировал законодательный процесс, вышедший из-под опеки президента[43]. А в 1812 г. "военные ястребы" конгресса даже вынудили президента Дж. Мэдисона вопреки его желанию вступить в войну с Англией. На протяжении следующих 16 лет в США господствовало так называемое правление конгресса.

Чаша весов вновь качнулась в сторону Белого дома при президенте Э. Джексоне, избранного в 1828 г. Он один, в частности, чаще применял вето, чем все президенты - его предшественники.

После президентства Э. Джексона вплоть до Гражданской войны (исключая только 1845-1849 гг., когда война с Мексикой усилила позиции президента Дж. Полка (1845-1849)) длилась эпоха господства конгресса.

Угроза раскола союза штатов и Гражданская война Севера с Югом вновь поставили буржуазию перед необходимостью централизации власти в руках президента. А. Линкольн без санкции Капитолия увеличил размер армии, издал распоряжение об освобождении рабов, объявил чрезвычайное положение, приостановил действие буржуазно-демократических процессуальных норм в случае ареста, произвольно использовал средства казначейства. По словам одного американского историка, «Линкольн не пытался разрушить барьер между законодательными и исполнительными органами; он просто его игнорировал».[44]

Белый дом стал неэффективным учреждением, утверждал В. Вильсон, и конгресс в силу необходимости выступает как центральный орган американской государственной системы. По мнению будущего президента, отсюда вытекало право окрестить американское правление именем "контрессионального". Не случайно в 1893 г. один из влиятельных вашингтонских публицистов, Т. Кроуфорд, писал: "Никто, очевидно, не пользуется меньшим влиянием на принимаемое конгрессом законодательство, чем президент США"[45].

По мере перерастания капитализма свободной конкуренции в монополистический наблюдалась явная или скрытая поддержка наиболее влиятельных экономических группировок страны, что содействовало укреплению позиций Белого дома.

В США тенденция усиления исполнительной власти, и прежде всего президента, выражалась отнюдь не прямолинейно. Так, хотя позиции Белого дома окрепли при президенте Г. Кливленде (1885 - 1889, 1893 - 1897), тем не менее к концу второго срока правления, в 1897 г., он считался "пленником враждебного большинства в конгрессе".

Возвращение к политике "нормальности" после I Мировой войны означало укрепление позиций Капитолия в годы администраций У. Гардинга (1921 - 1923), К. Кулиджа (1923 - 1929) и Г. Гувера (1929 - 1933).

В годы президентства Ф. Рузвельта, особенно с окончанием Второй Мировой войны, происходит усиление функций и значения федеральной исполнительной власти, в первую очередь президентской. Причем усиление исполнительной в социальной сфере. Однако при этом господствующая элита не шла на однозначное и прямолинейное усиление использования исполнительной власти. Она сохраняла за собой возможность торможения этого процесса и даже понятного движения. Об этом свидетельствует определенное укрепление позиции Капитолия в годы президентства Г. Трумэна (1945 - 1953) и Д. Эйзенхауэра (1953 - 1961). Вопрос же о конкретных пределах власти того и другого института, об изменениях в структуре, задуманной еще "отцами-основателями", решался и решается правящими кругами США отнюдь не доктринально, а в зависимости от накала социальной напряженности классовых сил, политических сдвигов внутри страны и за рубежом и т.д. Да и решается далеко не в прямую и не открыто, не по определенным жестким правилам. Словом, здесь мы сталкиваемся с одним из "черных ящиков" политики.

Используя весь комплекс полномочий, глава исполнительной власти во многом предопределяет направление законотворчества. Однако это не дает еще оснований преувеличивать значение Белого дома, а Капитолия - умолять (80 % законов - творение президента, а не Капитолия).

Между тем факты противоречат подобным суждениям. Разумеется, не власти шло по двум основным направлениям: с одной стороны, разрастались и множились административно-исполнительные ведомства, разбухали федеральная бюрократия и особенно чиновничество штата, с другой стороны - государственная власть концентрировалась в Белом доме в ущерб и за счет других публичных институтов.

Нарушение былого соотношения сил и оттеснение законодательных органов на второй план по сравнению с президентом американские ученые и политики нередко объясняют исключительно теорией "кризисного управления", особо подчеркивается необходимость "быстрой реакции" в кризисных ситуациях, однако подобная "необходимость" явно преувеличена.

Более убедительными представляются иные причины ослабления роли конгресса, в частности стремления правящих кругов отстранить от участия в государственном управлении массы, обеспечить по возможности максимальную секретность процессу принятия политических решений, что в традиционных парламентских рамках затруднено.

К расширению полномочий президента вели также "горячие" и "холодные" войны, экономические кризисы, усложнение внутри- и внешнеполитических проблем, повышение роли правительства случайно многие американские исследователи считают президента США самой влиятельной фигурой на Капитолийском холме. При индивидуальном подходе, это, пожалуй, и верно, но при институциональном сопоставлении влиятельности представительных органов и главы исполнительной власти в области законотворчества картина усложняется, приобретая неоднозначный характер.

Президента США наделяют многими титулами. Один из них "главный законодатель". Здесь необходима поправка: возможно, зачастую и главный, но далеко не всегда и отнюдь не единственный. Однако, как ультимативная блокада против злоупотребления властью планировался импичмент. "Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления"[46]. Импичмент был применен в истории до сегодняшнего дня только один раз, в случае с преемником Линкольна Эндрю Джексоном. При этом выяснилось, что барьер большинства в 2/3 голосов в сенате слишком высок, чтобы лишить президента должности. Исходя из этого и сопутствующих политических обстоятельств, был сделан вывод, что импичмент ни в коем случае не должен применяться как оружие в борьбе партий.