Комитеты того или иного рода есть почти во всех ассамблеях, более того, полагают, что распространение этой системы в законодательных собраниях и других институтах являет собой специфическую черту современной политики. Можно услышать и такое, что комитеты суть носители подлинной власти в законодательных собраниях, главное звено и воплощение самого таинства законодательного процесса: словом, «в палатах говорят — в комитетах работают». Как некогда выразился Вудро Вильсон, «власть конгресса это власть комитетов. Конгресс на своей сессии — это для публики. Конгресс в комнатах для заседаний комитетов — это работа». Не случайно поэтому о работе ассамблей судят по их комитетам: проще говоря, у сильных ассамблей сильные комитеты, у слабых — слабые.

Комитеты законодательных собраний обычно имеют по крайней мере одну из следующих трех функций. (1) Они проводят детальное рассмотрение законодательных инициатив и стоящих на повестке дня проблем, связанных с финансами. В этой функции они не только облегчают бремя законодательной работы палат, но и способны дать куда более тщательный и точный анализ законопроектов, чем это возможно «с трибуны парламента». Обычно все это делается рабочими комитетами, компетенция которых может быть весьма широкой и гибкой, как это в Великобритании и Франции, или узкоспециализированной, как в Германии и США. (2) Комитеты создаются для наблюдения за деятельностью правительства: в данном случае они скорее всего будут постоянными и специализированными, ибо им, чтобы выполнять свою задачу, необходим такой же уровень экспертизы, знания и информированности, каким располагают органы исполнительной власти. В Конгрессе США, например, эти функции возлагаются на постоянные рабочие комитеты, в то время как в Парламенте Великобритании и Национальном собрании Франции создается по несколько наблюдательных комитетов с непостоянными функциями. (3) По особым случаям, прежде всего тем, которые в данный момент более всего волнуют общество и требуют своего рода расследования, создаются специальные комитеты: в недавней истории США, например, наиболее известными такими комитетами по расследованию были Комитет Ирвина по уотергейтскому делу и Комитет Палаты представителей по антиамериканской деятельности, в 1950-х годах печально прославившийся своим маккартизмом.

Коль скоро сильные комитеты означают сильный парламент, возникает вопрос, что именно дает силу комитетам. Считается, что самые сильные комитеты из ассамблей мира — это комитеты Конгресса США; по их образцу создаются комитеты в парламентах других стран. Сила этих комитетов очевидным образом идет от таких факторов, как узкая специализация, постоянный состав и самое щедрое обеспечение в том, что касается финансирования и доступа к информационным, экспертным и всяким иным ресурсам — всему тому, что требуется, чтобы стоять на одной ноге с административным аппаратом Белого дома и других органов исполнительной власти. Ключевую роль такие комитеты играют и в законотворческом процессе. В то время как в Великобритании, Франции и Японии законопроекты попадают в комитеты после того, как их рассмотрела и в принципе одобрила палата, в США процесс начинается с комитетов. На практике это оборачивается тем, что многие законопроекты полностью переписываются, другие же могут так и не появиться на свет.

Еще более важным обстоятельством является то, что Конгресс характеризуется довольно слабой партийной дисциплиной, что дает комитетам большую независимость от Белого дома, В системах с более строгой партийной дисциплиной (например, в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании) комитеты вольно или невольно «сохраняют нейтралитет»: большинству их членов предписано быть лояльным в отношении правительства. Исключением в этом отношении является Германия: при сильной партийной дисциплине здесь и сильные законодательные комитеты — результат того, что коалиционным правительствам подчас приходится «задабривать» парламент, дабы не потерять поддержку той или иной партии.

Парламент Великобритании в попытке усилить свои позиции в отношении исполнительной власти в 1979 г. создал систему более специализированных комитетов. Сознательно скроенная по американскому образцу, система должна была содействовать более открытому управлению и предполагала изучение правительственных документов и заслушивание министров и государственных служащих высокого ранга. Говорили, что комитеты должны стать надежными «сторожевыми псами», способными реально влиять на правительственную политику. Эксперимент, однако, не удался по нескольким причинам. Во-первых, не удалось поставить комитеты над партиями: партийная дисциплина, идущая от правительства, неискоренима. Во-вторых, комитетам не хватило ни ресурсов, ни полномочий: хотя у них и есть право «послать за людьми, документами и отчетами», добиться присутствия того или иного государственного служащего или, если он таки присутствует на слушании, полных от него ответов они не в состоянии. Наконец, в-третьих, комитеты по-прежнему не дают каких-либо карьерных перспектив, и члены парламента так до сих пор и стремятся попасть в правительство, естественно думая о своей партии больше, чем о парламенте. Критики даже заявляли, что вместо усиления Палаты общин реформа ослабила ее, отвлекая парламентариев от работы «в зале заседаний», что только и может обеспечить парламентскую ответственность.

Среди преимуществ комитетов можно выделить следующие:

• в комитетах может быть представлен целый ряд взглядов, мнений и интересов;

• комитеты позволяют проводить более продолжительные, всеобъемлющие и детальные дискуссии;

• они способствуют более эффективному и скорому принятию решений, ограничивая количество противоположных точек зрения;

• в комитетах возможно разделение труда, способствующее накоплению опыта и специальных знаний.

Однако комитеты подвергаются критике по следующим поводам:

• те, кто учреждает комитет, могут беспрепятственно им манипулировать и комплектовать его по собственному усмотрению;

• в работе комитетов заложена тенденция к централизации, особенно если здесь чрезмерно велика роль председателя;

• комитеты ограничивают спектр мнений и интересов, которые принимаются во внимание при вынесении решений;

• комитеты отвлекают своих членов от основной работы, порождая феномен «лжепредставительства».

5. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

Поскольку законодательные собрания выполняют столь широкий круг функций, оценивать их деятельность в высшей степени сложно. Но самая большая проблема связана с воздействием ассамблей на политику — с вопросом о том, до какой степени они определяют реальную деятельность данной системы государственного управления или, как минимум, влияют на нее. Располагают ли они достаточной властью и авторитетом, чтобы воздействовать на содержание публичной политики или это просто «говорильни», лишь отвлекающие внимание от того, что происходит в настоящих коридорах власти. Ответ — в характере отношений между ассамблеей и исполнительной властью, в распределении власти между двумя ветвями государственного управления. По этому основанию законодательные собрания мира можно распределить по следующим трем широким категориям: