Дело здесь, помимо прочего, еще и в том, что двухпалатные парламенты выступают своего рода символом и центральным принципом либерального конституционализма, и это потому, что именно этот принцип полнее всего выражает собой идею сдержек и противовесов как внутри парламента, так и между парламентом и исполнительной властью. Именно так понимали дело «отцы-основатели», в 1787 г. разрабатывавшие Американскую конституцию. Если в предшествующий исторический период вторые палаты возникали (как, например, это было с Палатой лордов) в качестве проводников тех или иных экономических и социальных интересов, то основатели американской системы (скажем, Джеймс Мэдисон) видели в Сенате средство разделения законодательной власти и сдерживающего начала в отношении исполнительной власти.

«Встроенные» в двухпалатные системы преимущества политического представительства особое значение имеют для федеративных государств, где разделение суверенитета чревато постоянной угрозой конфликта (возможно, даже непримиримого конфликта) между центром и периферией. Не случайно все 16 федеративных государств мира имеют двухпалатные парламенты, и в 14 из них верхняя палата представляет провинции или штаты. Последние могут иметь либо равное представительство, как в Австралии, Швейцарии и США, или быть представленными в зависимости от численности своего населения, как в Австрии и Германии. Но и в нефедеративных государствах верхняя палата подчас выполняет задачу разрешать региональные противоречия. Во Франции большинство членов второй палаты, а в Голландии все члены избираются непрямым образом через сеть местных органов управления.

Конституционно и политически в большинстве политических систем вторая палата подчинена первой, которая трактуется как «местоположение народного суверенитета». В наибольшей степени это характерно для парламентских систем, где правительства отвечают перед нижней палатой и, собственно, в большей или меньшей степени формируются из ее членов. В Норвегии, Голландии и Фиджи все законопроекты, а в Индии, Канаде и Великобритании все финансовые законопроекты вносятся на рассмотрение нижней палаты. При этом вторая палата может и не обладать правом вето. В Японии первая палата поэтому в состоянии большинством в две трети преодолеть любое решение второй палаты. В Великобритании Палата лордов правомочна лишь на год отложить рассмотрение нефинансового законодательства, хотя ей до сих пор и принадлежит право наложить вето на увольнение судей и перенесение сроков парламентских выборов.

Во многих случаях слабость второй палаты проистекает от того, что у нее более узкое представительство. В Германии, Австрии и Индии ее членов избирают непрямым образом, а в Бельгии, Малайзии и Ирландии имеет место сочетание выборов и назначения. Членов канадского Сената и британской Палаты лордов «номинируют»; в последнем случае большинство из них до 1999 г. вообще были наследственными пэрами. Более сильную версию двухпалатной ассамблеи мы находим там, где две палаты обладают более или менее равной властью. Скажем, в Италии и Палата депутатов и Сенат избираются путем прямых выборов при всеобщем избирательном праве и обладают равной законодательной властью. Избирательная коллегия, представляющая обе палаты, здесь также избирает президента, а премьер-министр и совет министров несут коллективную ответственность перед всем законодательным собранием. Конгресс США, возможно, является единственным примером ассамблеи, в которой доминирует верхняя палата. Хотя все законы относительно налогообложения здесь вносятся в Палату представителей, только Сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры и утверждать назначения.

Одна из самых больших проблем разделения законодательной власти заключается в опасности конфликта между двумя палатами. Когда они имеют примерно одинаковую власть, нужен какой-то механизм для разрешения возможных разногласий между ними. Чаще всего в роли такого механизма мы видим нечто вроде объединенного комитета Конгресса США, составленного из ведущих фигур обеих палат и уполномоченного в соответствующих случаях вырабатывать компромиссные решения. В Германии, хотя нижняя палата (Бундестаг) в законодательном отношении является главной, верхней палате (Бундесрату) принадлежит довольно действенное право вето по отношению к вопросам конституционного значения и вопросам, связанным с землями (составными частями страны): при возникновении разногласий они передаются на рассмотрение объединенного согласительного комитета, составленного в равном соотношении из членов обеих палат.

Еще одна претензия к двухпалатным ассамблеям заключается в том, что они благоприятствуют консервативной тенденции. В той мере, в какой верхняя палата выполняет свою функцию защиты конституционной структуры, затрудняя прохождение каких-либо законов радикального или спорного характера, такая тенденция, нужно сказать, даже оправдана. Но случается, конечно, и такое, что вторая палата блокирует или задерживает законы, принятые демократически избранной нижней палатой. Парадоксальным образом возможно и противоположное. В последнее время американский Сенат был столь же, если не более, либерален, чем Палата представителей, а в Великобритании в 1980-х годах Палата лордов выступала куда более сильным противовесом правительству Тэтчер, чем Палата общин.

Основные достоинства двухпалатной системы таковы:

• верхние палаты ограничивают власть нижних и препятствуют установлению «диктатуры большинства»;

• двухпалатные собрания эффективнее однопалатных ограничивают власть исполнительных органов, так как не одна, а две палаты выявляют те или иные недостатки в деятельности правительства;

• двухпалатные собрания расширяют представительство, позволяя каждой палате выражать интересы различных групп избирателей;

• наличие второй палаты гарантирует более качественную и тщательную законотворческую работу; вторая палата при этом часть этой работы берет на себя, вместе с тем исправляя возможные ошибки первой;

• вторая палата может выступать гарантом соблюдения конституции, задерживая принятие спорных законопроектов и обеспечивая большее количество времени на обсуждение и дебаты.

Недостатками двухпалатной системы может быть следующее:

• однопалатные собрания более эффективны, потому что наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;

• вторые палаты часто противоречат принципу демократичности правления, особенно когда их члены либо назначаются, либо избираются не напрямую;

• двухпалатные собрания склонны к институциональной конфликтности;

• двухпалатные собрания ограничивают доступ к процессу принятия политических решений: последнее слово в вопросах законодательства здесь часто принадлежит объединенным комитетам;

• вторые палаты зачастую консервативны, подчас выступая проводниками интересов политической элиты.

4.2 Комитеты

Комитет — это небольшая рабочая группа, составленная из членов некоего более крупного органа и наделенная особыми полномочиями. Специальные комитеты, например, создаются для решения какой-то конкретной задачи и распускаются по ее выполнении. Постоянные же комитеты обладают продолжительными полномочиями. Комитеты стали играть все более значимую роль в законодательной и исполнительной ветвях власти, причем не только как совещательные форумы, но и как органы, принимающие реальные решения.